Septiembre 12, 2018 | Xalapa, Veracruz
Clave: OPLEV/CG224/2018
Voto concurrente que presenta el consejero electoral Juan Manuel Vázquez Barajas, respecto al acuerdo del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del estado de Veracruz, mediante el cual se aprueba el proyecto de presupuesto de este organismo electoral para el ejercicio fiscal 2019.
I. Introducción
De conformidad con lo establecido en los artículos 1, 2, 99, 100, 101 fracción IX, inciso c), 102, 108 y 110, del Código Electoral para el Estado de Veracruz; 10 incisos c) y e), y 33, numeral 7 del Reglamento de Sesiones del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, emito el presente voto concurrente bajo las siguientes consideraciones.
El 12 de septiembre de 2018, se presentó en sesión extraordinaria del Consejo General, con el orden del día número ocho, el acuerdo por el que se aprueba el proyecto de presupuesto de este organismo para el ejercicio fiscal 2019. Tal como lo expresé en sesión, acompaño el sentido del acuerdo, sin embargo me gustaría hacer una breve reflexión relativa al modelo de financiamiento de las autoridades electorales en México.
Desde mi perspectiva, el actual modelo de financiamiento para las autoridades electorales no garantiza su independencia frente a los poderes públicos federales y locales al condicionar el presupuesto para su funcionamiento a la aprobación del poder ejecutivo en turno. Bajo estas condiciones, en México la forma en que financiamos las actividades de las autoridades electorales (INE, OPLES, tribunales federales y locales) pueden comprometer y vulnerar la autonomía presupuestal e independencia de los órganos reconocidos en la constitución como autónomos.
Como práctica común en los estados, los poderes públicos tienden a aprobar, recortar y hacer entregas no puntuales o íntegras de las ministraciones para los órganos electorales. En mi consideración, ello violenta los principios de la función electoral, impidiendo la correcta operación, organización y calificación de las elecciones en nuestro país.
Bajo estas consideraciones, me parece idóneo pugnar por una reflexión necesaria en el ámbito nacional a fin de establecer nuevos y eficientes mecanismos para la aprobación y transferencia de recursos a los entes comiciales.
En ese sentido, a lo largo del presente voto emito diversas consideraciones por las cuales sustento lo expresado, con el fin exclusivo de pugnar por una autoridad nacional y local donde la problemática no sea la entrega de recursos públicos y la posible injerencia de autoridades locales, sino la normal que conlleva el trabajo logístico, de preparación y calificación de las elecciones.
II. Marco normativo
La reforma electoral 2014, otorgó autonomía técnica presupuestal y de gestión tanto a los organismos públicos electorales, como a las autoridades electorales jurisdiccionales, lo anterior con la finalidad de evitar que estos entes estuvieran supeditados a los poderes tradicionales del estado y de esta forma pudieran tomar decisiones autónomas.
En otras palabras, que tuvieran capacidad plena para determinar por sí mismos los montos económicos que utilizarían para cumplir con las atribuciones constitucionalmente conferidas y la forma en que ejercerán dicho gasto. Esto es, que de forma independiente pudieran decidir sobre su estructura orgánica, así como sobre los recursos para desarrollo y desahogo de los procesos electorales.
Lo anterior, en busca de garantizar la imparcialidad del árbitro electoral y las autoridades jurisdiccionales en la toma de decisiones y sobre todo, que se procurarán y garantizarán elecciones democráticas, pues al ser esta autoridad independiente, podría garantizar el cumplimiento de sus obligaciones en estricto apego a lo mandatado por la constitución federal y demás ordenamientos enunciados en el presente escrito.
De esta forma, dentro de los artículos 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se dotaron de autonomía presupuestal a los organismos públicos locales electorales. En la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales en su artículo 98 párrafo 1, también se dotó a los órganos públicos electorales de autonomía en la toma de decisiones, esto es, que dichos órganos tengan ahora la capacidad legal para poder determinar el monto de dinero requerido para el cumplimiento de las obligaciones contraídas.
Como muestra de las legislaciones locales, en Veracruz encontramos explícitamente dentro de la Constitución Política para el estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en su artículo 67 párrafo primero y el Código Electoral 577, en su artículo 99, que los Organismos Autónomos como el Oplev, tendrán autonomía técnica y presupuestal.
En ese sentido, bajo este marco normativo establecido en la Reforma de 2014, los preceptos constitucionales promovidos por el legislador tuvieron la exclusiva finalidad de otorgar independencia y autonomía a los organismos públicos electorales. Se buscó con ello, arrancar la sujeción y volver independiente a los OPL de los poderes del estado.
Por otra parte, la propia constitución federal, en el artículo 116 establece que los principios que deben regir la función electoral son los de: Certeza, Legalidad, Independencia, Imparcialidad, Objetividad y Máxima Publicidad. Bajo esta lógica, todas las autoridades en la materia deben guiar su actuar en estricto apego a estos principios rectores, por tanto, es de considerar los casos en México donde se han cometido diversos actos y omisiones que violentan de manera reiterada lo conferido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las propias legislaciones estatales.
i. Sentencias relevantes
Indebido recorte al presupuesto remitido para el año 2017, Ople Veracruz.
Para el ejercicio fiscal 2017, el Oplev aprobó el presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2017 por la cantidad de $1,497,677,255.00 MN[1], el cual se remitió a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz[2], para su tramitación.
Cuando el Poder Ejecutivo emitió la iniciativa de ley de ingresos y decreto de presupuesto del Gobierno del Estado de Veracruz, el día 24 de noviembre de 2016, en su artículo 14 solicito la aprobación para el Oplev un presupuesto de $1,009,000,000.00 MN[3], lo que implicó un decremento de $488,677,255.00 MN.
Derivado de lo anterior el Oplev interpuso el juicio electoral en contra de dicha ley y decreto de presupuesto del Poder Ejecutivo, el cual fue radicado en el expediente SUP-JE-108/2016, mismo que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación[4] resolvió con fecha 21 de diciembre de 2016.
En dicha impugnación se argumentan tres agravios cometidos en contra del Oplev:
El Poder Ejecutivo no tiene facultades para modificar el presupuesto, es decir, que este solo funge como el medio para hacerlo llegar al Congreso Local para su aprobación o modificación de así considerarlo,
La reducción al presupuesto es una afectación para su adecuado funcionamiento, derivado de que ya SEFIPLAN tiene adeudos con el Oplev, lo que significa la insuficiencia para cumplir con sus obligaciones básicas, y
Que la reducción del presupuesto por el poder ejecutivo, es una violación a los principios de independencia e imparcialidad, ya que puede haber una influencia derivado de la falta de pago o tomado como una medida de coaccionar su actuar.
El TEPJF en su razonamiento sostiene que es fundada el motivo de la impugnación por parte del Oplev, esto de que considera que este, es un órgano autónomo, encargado del desarrollo de las elecciones en el Estado, por lo que gozan de una autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, esto incluye la presupuestaria.
Además de que solo es atribución del poder legislativo del Estado la aprobación anual del presupuesto y en su caso su modificación, y el poder ejecutivo sólo será el medio por el cual se hará llegar la propuesta de presupuesto, por lo que la modificación del presupuesto por parte del gobernador en turno, no era admisible.
Aunado a esto pondera la importancia de la división de poderes, derivado de que no existe disposición jurídica que permita al Gobernador Constitucional, ni a la Secretaría, apartarse de la propuesta original del proyecto que presentó el Oplev, lo que conlleva una atribución de funciones que competen al poder legislativo del Estado, violentando la división de poderes y la autonomía del Oplev.
Por lo que el TEPJF determinó que el Gobernador remitiera al Congreso del Estado, la propuesta original del Oplev y dejó sin efectos la iniciativa publicada, únicamente en los que respecta al presupuesto del Oplev.
Recorte al presupuesto remitido para el año 2018, IEPC Chiapas.
El IEPC de Chiapas con fecha 30 de octubre de 2017 aprobó un presupuesto para el ejercicio fiscal 2018 de la cantidad de $953,546,174.90 MN. El Poder Ejecutivo del Estado con fecha de 26 de diciembre de 2017, presentó a la Legislatura Local la iniciativa de decreto del Presupuesto de Egresos del Estado de Chiapas para el Ejercicio Fiscal 2018, en el que en su artículo 10, determinó solicitar la aprobación para el IEPC de Chiapas un presupuesto de $435,133,513.32 MN[5].
El IEPC de Chiapas el 2 de febrero de 2018 interpuso juicio que la postre resolvió el tribunal local, los agravios cometidos en contra del IEPC de Chiapas, fueron el de vulnerar el principio de independencia que rige la función electoral, debido a que no se proveyeron de la totalidad de los recursos que le corresponden y que el monto asignado sería insuficiente para cumplir con sus funciones y violentan los principios de legalidad y certeza, ya que en ningún momento las autoridad fundaron o motivaron la razón de la reducción del presupuesto.
Del estudio que realiza el tribunal local, da por fundado la causa de la impugnación, esto derivado de que el Poder Ejecutivo, hizo una mal interpretación de sus funciones y no le competía el poder realizar una modificación al presupuesto solicitado por el IEPC de Chiapas, aunado a que el principio de eficiencia del gasto público compete a cada administración el basarse en los principios de legalidad, honestidad, eficacia, eficiencia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y cumpliendo con los objetivos a los cuales sean presupuestados.
Por último, el tribunal local determinó dejar sin efectos el decreto que contiene el presupuesto de egresos del Estado de Chiapas para el Ejercicio Fiscal 2018, únicamente por lo que respecta al monto asignado al IEPC de Chiapas y el Poder Ejecutivo deberá de remitir al Congreso del Estado la propuesta presupuestal original de $953,546,174.90 MN y al Congreso Local realizar el estudio para la determinación del presupuesto.
Ampliación presupuestal e impago de ministraciones, IMPEPAC Morelos.
Para el caso del Estado de Morelos, el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana[6] el 31 de agosto de 2016 aprobó el presupuesto de $150,445,571.37 MN para el ejercicio fiscal 2017[7], mismo que remitió al Poder Ejecutivo para su eventual envío al Congreso Local para su revisión y aprobación en su caso.
Se publicó el decreto 1371 en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” del Estado de Morelos con fecha 22 de diciembre de 2016, el cual contenía el Presupuesto de Egresos para el Ejercicio 2017, para el IMPEPAC de $150,360,000.00 MN[8].
Derivado de la disminución en el presupuesto solicitado el IMPEPAC, solicitó una ampliación presupuestal al Poder Ejecutivo por la cantidad de $7,000,000.00, el cual fue otorgado el 10 de enero de 2017, posterior a esto se realizó una segunda solicitud de ampliación por la cantidad de $2,450,000.00, la cual volvió a ser aprobada por el 15 de febrero de 2017, por lo que en los primeros meses del año 2017 un monto de $9,450,000.00 MN.
Derivado de la incapacidad para solventar sus obligaciones el IMPEPAC realizó una solicitud de ampliación presupuestal con fecha 22 de marzo de 2017[9], en la cual solicitaba la cantidad de $42,025,678.53 MN, para lo que no hubo contestación, por lo que reiteraron la solicitud[10], al cual se dio contestación por parte de la Secretaría de Hacienda, aludiendo que se encontraban analizando las fuentes que permitieran atender a la petición realizada[11].
Dada la negativa por parte del Poder Ejecutivo el IMPEPAC presentó ante la Sala Superior del TEPJF el 3 de julio de 2017 un Juicio Electoral, el cual fue radicado con expediente SUP-JE-45/2017, mismo que se resolvió el 12 de julio de 2017, como improcedente y lo reencauzo al Tribunal Electoral del Estado de Morelos[12].
El TEEM radicó en Juicio Electoral con número de expediente TEEM/JE/29/2017, en el cual se presenta como agravio la falta de ministración para el correcto funcionamiento del mismo y para la vigilancia y organización del Proceso Electoral Ordinario Local 2017-2018, al cual el TEEM encuentra fundado, esto derivado a la negativa ficta[13], esto aunado a que el responsable aduce que no está en sus atribuciones el realizar las ampliaciones presupuestales, cuando existe de acuerdo al TEEM evidencia de ampliaciones aprobadas directo por el Poder Ejecutivo.
Del mismo modo el TEEM, establece que el negar la ampliación presupuestal al IMPEPAC, sería una violación a su autonomía e independencia, y aunado a esto, estaría poniendo en riesgo la debida organización y vigilancia de las elecciones.
La sentencia del TEEM, derivó en vincular al Gobernador y darle 8 días para realizar el análisis y decidir sobre la ampliación presupuestal y en caso de no encontrarla viable, este deberá remitir la solicitud al Congreso Local para su deliberación.
EL IMPEPAC, presentó incidencia de ejecución aludiendo que el responsable omitió realizar un análisis cuantitativo del presupuesto para determinar el motivo por el cual llegó a la conclusión de que carece de expectativas ciertas de mayores ingresos o excedentes financieros para sustancias la solicitud. A lo cual el TEEM, lo encontró infundado y declara parcialmente cumplido derivado de que el Gobernador y la Secretaría de Hacienda han realizado el estudio correspondiente y debido a la falta de capacidad para aprobar la solicitud, esta fue remitida junto con la documentación al Congreso Local.
El IMPEPAC promovió juicio ante la Sala Superior del TEPJF y resolvió el 5 de octubre de 2017, confirmando la sentencia y vinculando al Poder Ejecutivo del Estado de Morelos para que actuase en los términos de la sentencia. El 20 de octubre de 2017 el Congreso del Estado remitió respuesta de que era inviable realizar una ampliación presupuestal al IMPEPAC, esto desde la perspectiva del TEEM, implicaría una afectación al correcto desarrollo de las funciones electorales del instituto y por la tanto estaría poniendo en riesgo las elecciones y la vida democrática del estado. Por ello el 30 de octubre de 2017 emitió la sentencia donde se requería de que el Congreso del Estado de Morelos realizará un nuevo dictamen, tomando en cuenta sus consideraciones.
Para el 14 de noviembre de 2017, el Congreso del Estado aprobó la ampliación presupuestal del IMPEPAC por la cantidad de $27,000,000.00 MN, por lo que con esta se ve cumplida la sentencia dictada el 9 de agosto de 2017 por el Poder Ejecutivo y Legislativo del Estado de Morelos.
De las tres sentencias analizadas podemos ver tres aspectos que son similares:
Atribuciones por parte del Poder Ejecutivo en la modificación del presupuesto aprobado por los órganos autónomos.
Violación de la autonomía e independencia de los órganos autónomos.
Afectar el correcto desempeño de las funciones electorales.
III. Motivos y razones
El mecanismo de asignación y ministración de recursos para las autoridades electorales resta autonomía e independencia en sus decisiones.
Como se ha visto, la asignación de los montos presupuestales, así como las ministraciones monetarias para los órganos electorales se gestan, fácticamente, desde el poder ejecutivo de los estados. Estos dos rubros representan una vulneración a la pretensión del legislador en la Reforma constitucional de 2014, pues la decisión final sobre la asignación y ministración de recursos para el desarrollo de procesos electorales recae en un poder que se pretendió separar y limitar en su injerencia sobre los comicios locales.
Ante un escenario complejo y reglas poco claras sobre la comunicación entre órganos electorales y autoridades locales en la asignación de recursos públicos, bajo una lógica simple, quien tiene la decisión final sobre cuestiones económicas necesariamente es quien puede ejercer control sobre el otro. Asimismo, la reducción de presupuestos a manos del poder ejecutivo o la falta de ministraciones, pudiese ser un mecanismo que busque influir en el resultado electoral.
En los estados se mantienen dos rubros por los cuales el poder ejecutivo puede ejercer un control político, lo que implica la pérdida de autonomía en las decisiones propias y la sujeción presupuestal de las autoridades electorales al gobierno en turno. En diversos estados, existen sentencias sobre los casos, en donde los tribunales locales y las salas han confirmado que la reducción de presupuestos o la falta de ministraciones implican la vulneración a los principios de independencia e imparcialidad.
El desarrollo y operación de los procesos electorales se pone en riesgo al permitir la injerencia y control por parte del ejecutivo en la asignación de recursos.
De acuerdo a la constitución federal, los principios que deben regir la función electoral son la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y máxima publicidad. Ante esta disposición constitucional, es dable a entender que toda autoridad electoral debe guiar su actuar en estricto apego a estos principios. Sin embargo, en México, las autoridades electorales se han visto imposibilitadas para cumplir con dos principios fundamentales de los mencionados: la certeza y la legalidad.
El control de las ministraciones de los organismos públicos locales recaída en el poder ejecutivo de los estados, implica, como ha ocurrido en diversos estados, que se puedan vulnerar los procesos electorales a través del financiamiento público.
La continua falta de recursos ha imposibilitado la preparación, ejecución y cierre de diversos procesos electorales locales, ha impedido que se cumplan con compromisos adquiridos, ha cercenado la posibilidad de inversión pública por parte de los órganos locales y ha creado atrasos en la cobertura de las responsabilidades fiscales y legales. Todo ello deriva en la violación involuntaria al principio de legalidad.
Ministraciones menores a las calendarizadas, así como retrasos y adeudos, han sido recurrentes en nuestro país. Es noticia recurrente la falta de presupuesto para el desarrollo y sustento de actividades fundamentales de los órganos públicos locales, han ido en aumento los juicios electorales interpuestos por autoridades electorales en contra de la asignación o falta de ministración de recursos presupuestales para su desempeño.
Ello implica la violación, nuevamente involuntaria de los organismos públicos al principio constitucional de certeza. No contar con los recursos en forma íntegra y en el tiempo, ocasiona incertidumbre sobre los recursos presupuestados y por tanto, calendarizados y comprometidos.
Ante la disminución de inversión pública en los organismos electorales, se vulnera la función del estado de invertir en democracia.
En América latina, la democracia ha sido el sistema de gobierno desde la tercera ola de transiciones hacia ella, alrededor de los años 70 y 80. A partir de ello, en los países de américa latina y el caribe, se han celebrado alrededor de 100 elecciones[14] de poderes ejecutivos, dejando en claro que las elecciones son el único medio para llegar a cargos públicos.
Sin embargo, de acuerdo al Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) de la Universidad de Vanderbilt, diversos expertos han observado a lo largo de varios años (2012-2017) una creciente desilusión hacia la democracia. De alguna forma, la violencia, las constantes crisis económicas, la corrupción y la pérdida de libertades básicas han generado en la ciudadanía una desilusión hacia este sistema político.
En México, el apoyo a la democracia cayó de un 70.2% en 2004 a 49.4% en 2017, en ese mismo año 26% de los ciudadanos mexicanos expresaron confianza en las elecciones y el 13.8% reportaron confiar en los partidos políticos. En 2017, el adulto promedio en México tiene una probabilidad mucho menor de identificarse con un partido político: mientras que cerca de 27.7% se identificó con un partido político en 2014, en 2017 esa cifra es de sólo 18.8%.[15]
¿Qué implican estas cifras? En México ha decrecido la confianza en instituciones clave y en la propia democracia como la vía para satisfacer expectativas y mejorar la calidad de vida de la ciudadanía. Si bien hay otros factores que pudiesen explicar este decrecimiento, me parece necesario plasmar algunas ideas a fin de crear una reflexión global sobre la necesidad del estado de invertir en democracia.
Desde mi óptica, la inversión pública en democracia debiera destinarse a dos grandes rubros: la consecución de elecciones periódicas mediante el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto y la inversión en la formación cívica de la ciudadanía. Ante ello, estimo indiscutible el papel del estado por dotar de los recursos necesarios a las autoridades electorales para la consecución de estos fines.
IV. Alternativa de solución
Bajo mi perspectiva, es necesario replantear el marco normativo que rige el financiamiento de los órganos públicos locales electorales, ello generaría condiciones para el fortalecimiento de los propios órganos frente a los poderes públicos, los dotaría de autonomía e independencia en las decisiones presupuestales y en materia electoral.
En ese sentido, considero viable instrumentar una centralización en la distribución de los recursos que erogan los órganos públicos electorales desde una perspectiva federal. Es decir, tras la aprobación y calendarización de los recursos que destinan cada uno de los estados para la función electoral en su demarcación, la concentración y distribución de los mismos, correría a cargo de la federación.
Como órganos constitucionales autónomos, sería desde los congresos estatales los responsables de revisar y determinar los montos presupuestales propuestos por los órganos locales electorales, evitando en todo momento, que el ejecutivo tuviera en mano la determinación o modificación de montos o erogación de recursos.
Ejemplo de ello podrían ser los criterios y mecanismos mediante los cuales se distribuyen recursos federales a los ayuntamientos, si bien habría que revisarlos y trabajar por encontrar criterios que transparenten estos mecanismos, me parecen idóneos para lograr una autoridad electoral independiente.
Si bien estimo prudente en esta propuesta ciertas aristas como el federalismo fiscal o la autodeterminación de los estados, considero necesario evaluar la viabilidad de la misma, ya que centralizar los recursos y la distribución de ellos tendría ventajas intrínsecas que van mucho más allá del federalismo mexicano, implicaría independizar y contar con autoridades electorales cercanas a lo planteado por el legislador en el entramado de la reforma electoral de 2014, es decir, autoridades electorales autónomas e independientes a los poderes públicos locales.
V. Conclusiones
El mecanismo de financiamiento a los entes electorales en los estados, causa vulneraciones a los principios de autonomía presupuestal e independencia de las autoridades locales electorales. En diversos casos icónicos, pero en la gran mayoría de los estados, los poderes ejecutivos de los estados continúan ejerciendo, esta vez de forma fáctica, control y sujeción a sus determinaciones.
La vulneración de estos principios conlleva no sólo a la injerencia por parte de los gobiernos estatales en los comicios, sino poner en riesgo el propio desarrollo de los procesos electorales. A lo largo de diversos casos en México, hemos visto cómo los recortes presupuestales o la falta de ministraciones puntuales han podido ejercer, si bien no de forma contundente, influencias en los resultados electorales.
Bajo mi perspectiva, la asignación de los recursos financieros a las autoridades locales debiera pensarse desde una necesaria y sana centralización, con ello se alejaría cualquier posibilidad de intervención de los poderes públicos estatales en el desarrollo de los procesos electorales, garantizando la autonomía e independencia de las decisiones concernientes a los órganos electorales.
Por último, considero que la vulneración y disminución presupuestal a las autoridades locales representa en sí una falta de inversión por parte del estado en democracia. Las autoridades electorales son pieza clave para el desarrollo de la democracia en el país, por tanto en la búsqueda del fortalecimiento de esta, es deber indiscutible la inversión en elecciones y en el fortalecimiento de la cultura cívica en la construcción de ciudadanía crítica.
[1] OPLEV/CG227/2016
[2] En adelante SEFIPLAN
[3] Gaceta Legislativa Número 6 del 24 de noviembre de
2016
[4] En adelante TEPJF
[5] Disponible en:
http://congresochiapas.gob.mx/legislaturalxvi/transparencia/paquete_fiscal_2018/Presupuesto%20de%20Egresos%20del%20Estado%20de%20Chiapas%20para%20el%20Ejercicio%20Fiscal%202018.pdf
[6] En adelante IMPEPAC
[7] Acuerdo IMPEPAC/CEE/039/2016
[8]
http://periodico.morelos.gob.mx/periodicos/2016/5458.pdf
[9] IMPEPAC/PRES/117/2017
[10] IMPEPAC/PRES/244/2017
[11] SH/1639-JM/2017
[12] En adelante TEEM
[13] Sentido de la respuesta que la ley presume
ha recaído a una solicitud, la cual será en sentido negativo de la petición o
instancia formulada por escrito, por persona interesada, cuando la autoridad no
la contesta ni resuelve en un determinado período.
[14] Romero, Vidal
otros. Cultura política de la democracia en México y en las Américas, 2016/17.
Vanderbilt University, 2017. Pág 16
[15] Romero, Vidal otros. Cultura política de la
democracia en México y en las Américas, 2016/17. Vanderbilt University,
2017. Pág 27
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