Clave: OPLEV/CG129/2018
Voto concurrente que presenta el consejero electoral Juan Manuel Vázquez Barajas, respecto al acuerdo del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz por el que se aprueba el cálculo del financiamiento privado que corresponde a las candidaturas independientes en el Proceso Electoral Local Ordinario 2017-2018.
I. Introducción
De conformidad con lo establecido en los artículos 1, 2, 99, 100, 101 fracción IX, inciso c), 102, 108 y 110, del Código Electoral para el Estado de Veracruz; 10 incisos c) y e), y 33, numeral 7 del Reglamento de Sesiones del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, emito el presente voto concurrente bajo las siguientes consideraciones.
El 19 de abril de 2018, se presentó en sesión extraordinaria en el orden del día número cuatro puntos dos, el acuerdo por el que se aprueba el cálculo de financiamiento privado que corresponderá a las candidaturas independientes durante el Proceso Electoral Local Ordinario 2017-2018.
En términos generales, tal como lo expresé en la sesión, acompaño el acuerdo que se nos ha presentado en el pleno del Consejo General. Sin embargo, considero que aún con el monto de financiamiento privado que se aprueba, prevalecen obstáculos para generar condiciones reales de competencia entre candidaturas independientes y partidos políticos. Considero que al tener como parámetro el tope de gasto de campaña aprobado por mayoría de votos, el cual desde mi perspectiva tiene una metodología carente de sustento científico (económico y matemático) y no cumple con un test de constitucionalidad; finalmente impacta en el financiamiento privado posible para un candidato independiente.
II. El financiamiento privado en candidaturas independientes es un elemento que busca ponderar la equidad en la contienda
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) ha razonado en sus jurisprudencias, tesis y sentencias que, dada la naturaleza de las candidaturas independientes y atendiendo al principio de equidad en la contienda, no le son aplicables todos los criterios relativos a los partidos políticos, uno de ellos es el de financiamiento público para las campañas electorales.
Por ejemplo, en la tesis XXI/2015, la Sala Superior del TEPJF estableció que la prevalencia de financiamiento privado sobre el financiamiento público es una medida proporcional y equitativa, ya que este último suele ser significativamente inferior al que es otorgado a sus similares que compiten bajo la insignia de un partido político y que al considerarse como entidades de interés público reciben para la campaña cuantiosos recursos del erario y una mínima porción de recursos privados.
III. Marco jurídico
El modelo de financiamiento privado diseñado en el Código Electoral de nuestro estado, sigue las pautas indicadas en los artículos 398, 399, 407 y 408, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE); tal es así que en el artículo 293 establece que las candidaturas independientes, contarán con dos fuentes de ingresos: I) privado y II) público.
El primero, señala el 292 del Código, se integra por las aportaciones (en moneda o en especie) que realice el candidato y/o sus simpatizantes, mismo que no puede rebasar bajo ningún término el 10% del tope (global) de gastos para la elección de que se trate.
Sobre el segundo, el artículo 299 fija que las candidaturas independientes recibirán recursos públicos para cubrir la campaña y serán considerados como un partido político de nuevo registro, en ese sentido, el monto se distribuirá entre todos los candidatos independientes de la siguiente manera:
“Artículo 300.
I. 33.3% se distribuirá de manera igualitaria entre todos los candidatos independientes al cargo de Gobernador;
II. 33.3% se distribuirá de manera igualitaria entre todas las fórmulas de candidatos independientes al cargo de Diputados locales; y
III. 33.3% se distribuirá de manera igualitaria entre todas las fórmulas de candidatos independientes a los cargos de presidente y Síndico.
En el supuesto de que un sólo candidato obtenga su registro para cualquiera de los cargos antes mencionados, no podrá recibir financiamiento que exceda del cincuenta por ciento de los montos referidos en las fracciones anteriores.”
Siguiendo esa tesitura el artículo 59 del Reglamento para las Candidaturas a Cargos de Elección Popular, aplicable en el Estado de Veracruz, contempla que el financiamiento privado no podrá rebasar, la cantidad que resulte de restar el financiamiento público al tope de gastos de campaña de la elección respectiva, es decir:
TGC
– FPCi=TFPvCi
Es de aclarar que esta fórmula es resultado de la reforma del 29 de agosto de 2017, en la que el Consejo General mediante acuerdo OPLEV/CG0239/2017 aprobó el siguiente cambio:
Antes de la reforma
|
Después de la
reforma
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Artículo 59. El
financiamiento privado se constituye por las aportaciones que realicen el
Candidato Independiente y sus simpatizantes, el cual no podrá rebasar, en
ningún caso, el diez por ciento
del tope de gastos para la elección de que se trate.
|
Artículo 59. El
financiamiento privado se constituye por las aportaciones que realicen la
Candidatura Independiente y sus simpatizantes, el cual no podrá rebasar, la
cantidad que resulte de restar el
financiamiento público al tope de gastos de campaña de la elección
respectiva.
|
Reforma que fue motivada y fundada con base en los tratados internacionales, como los artículos 1 y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH); 1,4, 35, 41 y 134 de la Constitución Política Federal y aplicando el principio pro-persona. Para ello, el Oplev en uso de sus facultades administrativas, efectúo una interpretación en sentido amplio del artículo 59 para favorecer a la ciudadanía y propiciar esa igualdad jurídica material para las candidaturas independientes.
Toda vez, que al hacer un análisis literal del precepto 293 del Código se observa que contraviene la reforma constitucional de 2012 a nivel federal y de 2015 en el ámbito local e impide al Estado garantizar la participación activa de la ciudadanía en la toma de decisiones públicas, tal como le fue ordenado por la Corte Interamericana en la sentencia: excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, en agosto de 2008 en el caso Castañeda Gutman vs México.
Además, de que es contraria a la tesis XXI/ 2015, a la jurisprudencia 7/2016 y no cumple con el test de constitucionalidad, al ser discriminatoria, no perseguir un fin legítimo, carecer de idoneidad y ser desproporcional, pues impide forjar condiciones de igualdad en la contienda entre las personas que postulen bajo la vía de una candidatura independiente y las que emanan de un partido político.
IV. Motivos y razones
a. Modelo de financiamiento público para los partidos políticos
Actualmente, en nuestro país y en Veracruz, prevalece un modelo de financiamiento público para partidos políticos homogéneo y que cubre casi todas sus actividades ordinarias permanentes, para la búsqueda del voto y tareas específicas; y conforme al artículo 50 del Código compete al Consejo General del Oplev determinar anualmente el monto total para repartir entre los partidos políticos, conforme a lo siguiente:
“A. Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes, el Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano determinará anualmente el monto total por distribuir entre los partidos políticos, conforme a lo siguiente:
I. Multiplicará el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral local, a la fecha de corte de julio de cada año, por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente en la capital del Estado;
II. El resultado de la operación señalada en la fracción anterior constituye el financiamiento público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias permanentes y se distribuirá en la forma siguiente:
a) Un 30% del monto total del financiamiento público estatal se distribuirá en partes iguales; y
b) Un 70% se distribuirá según el porcentaje de la votación estatal que hubiese obtenido cada uno de los partidos políticos en la elección inmediata anterior de diputados de mayoría relativa;
III. Las cantidades que, en su caso, se determinen para cada partido, serán entregadas en ministraciones mensuales, conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente;
IV. Cada partido político deberá destinar anualmente por lo menos el 2% del financiamiento público que reciba para el desarrollo de las actividades específicas.
V. Para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres, cada partido político deberá destinar anualmente, el 3% del financiamiento público ordinario.
B. Para gastos de campaña:
I. En el año de la elección en que se renueven el Poder Ejecutivo del Estado y el Congreso del Estado, con independencia que se renueven o no ayuntamientos, a cada partido político se le otorgará para gastos de campaña un monto equivalente adicional al 50%o del financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda en ese año;
II. En el año de la elección en que se renueve el Congreso del Estado, con independencia de que se renueven o no ayuntamientos, a cada partido político se le otorgará para gastos de campaña un monto adicional al ordinario, equivalente al 30% del financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda en ese año;
III. En el año de la elección en que se renueven solamente ayuntamientos, a cada partido político se le otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al 20% del financiamiento público adicional al ordinario, que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda en ese año; y
c) Para actividades de carácter específico: De acuerdo con la normatividad vigente, los partidos políticos deben destinar el 3% de su presupuesto para actividades específicas como educación, capacitación política, investigación y tareas editoriales.”
Este modelo de distribución fue aprobado en 2015 como respuesta a la reforma de 2014 al artículo 41 fracción II, inciso a) de la Constitución Política Federal que estipuló que: “el financiamiento público será conformado por las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y las de carácter específico.” Aclarando que Veracruz junto a 21 entidades hicieron el ajuste.
No obstante, que el modelo busca responder a los principios de igualdad y equidad, destinando 30% para distribuir entre todos los partidos y 70% de acuerdo a la votación obtenida en la elección de diputaciones. Se viene arrastrando desde el artículo 41 Constitucional una discriminación injustificada en cuanto a la regulación, pues mientras en la fracción II, inciso a) se indica cómo se van asignar a los partidos los recursos, la fracción III ordena que la ley secundaria indique lo conducente para las candidaturas independientes.
Tenemos así, que desde la norma existe un trato diferenciado injustificado en estas dos modalidades para acceder al cargo de elección popular. Lo que, desde mi perspectiva, termina propiciando dos cosas, por un lado, imposibilita una igualdad jurídica real de acceso y al no dar las directrices el legislador a nivel local con base en la libertad configurativa puede errar al momento de distribuir y determinar el tope de gastos y de los montos de financiamiento privado.
b. En el supuesto de que haya un solo candidato independiente se otorgue mayor al 50% de FP, respetando el tope de gasto de campaña
El artículo 300 del Código Electoral, se estipula en su último párrafo que en el supuesto de que un sólo candidato independiente obtenga su registro, no podrá recibir financiamiento que exceda del 50% de los montos públicos. Pero, partiendo de los requisitos que la ley exige a la ciudadanía para utilizar la figura de candidatura independiente y de la omisión legislativa que hoy en día continua, considero que, para tener oportunidades materiales para competir en igualdad de circunstancias, se debe contemplar la posibilidad de ajustar los montos de financiamiento público y privado, respetando el tope de gastos de campaña, cuando haya un solo candidato.
Es decir, considero que bajo el principio pro-persona y con base en los artículos 1 y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y 1,4, 35, 41 y 134 de la Constitución Política Federal, el Oplev en uso de su facultad administrativa pudiese efectuar una aplicación favorable a la candidatura independiente, cuando exista un solo candidato y le fuera autorizado más del 50% de los recursos públicos asignados para el cargo que postula, reduciéndole el monto posible de financiamiento privado. Lo cual creo que no alteraría la fórmula, porque el tope de gasto seguiría siendo el eje y las variables a modificar, en caso de estar en el supuesto serían las cifras de recursos públicos y privados.
c. Las candidaturas independientes reciben el trato de partido político cuando tienen una naturaleza distinta
Uno de los principios generales derechos, es el relativo a tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales; a mi consideración, es una de las grandes deudas dentro del sistema político mexicano, pues equivocadamente se ha buscado regular a las candidaturas independientes a partir de las reglas para los partidos políticos, cuando las candidaturas surgieron precisamente como una alternativa hacia los partidos.
Esta asimetría en la regulación se puede observar claramente en el segundo párrafo del art. 269 del Código; en el que para la candidatura a gubernatura pide un respaldo del 3% de lista nominal y que esté integrada por electores de todos los distritos electorales, que sumen cuando menos el 2% de ciudadanos que figuren en la lista en cada uno. Para el actual proceso electoral la lista nominal con corte al 9 de marzo de 2018 asciende a 5, 777, 517 por lo que el ciudadano que desee postular a la gubernatura tiene que recolectar 173,325 firmas y que para el proceso electoral 2017-2018 con base en el acuerdo OPLEV/CG288/2017 se requirió un apoyo de 168, 310 firmas.
En contraste, el artículo 10 numeral 2 inciso c) de la Ley General de Partidos Políticos pide tan solo el 0.26% de militantes, lo que implica que con base en el corte del 9 de marzo de 2018 el padrón electoral se integraba por un total de 5, 821,876 ciudadanos, por ende, se requería de 15,136.8776 apoyos para obtener el registro como un partido nuevo.
Por tanto, me parece que pedir 173,325 apoyos válidos para aspirar a una candidatura para la gubernatura y sólo cerca de 15 mil para la creación de un partido político, pudiera significar el éxito de la figura de candidatura independiente, pues al primero se le exige más que al segundo, siendo que en esa etapa tendrá que cubrirla con recursos privados, a diferencia de los partidos que en la pre- campaña cuentan con financiamiento público.
Esta equiparación ha sido desvirtuada por la autoridad jurisdiccional, por ejemplo en la tesis XXI /2015, donde la Sala Superior del TEPJF razonó que los partidos políticos y las candidaturas independientes al ubicarse en situaciones jurídicas distintas, no pueden considerarse como iguales; en ese mismo sentido en la SUP-JRC-0053/2013, el tribunal expresó que el objetivo de las candidaturas independientes es que impulsen la apertura de espacios de participación ciudadana que no se identifican con alguna agrupación y sean una opción diferente a los partidos políticos, esto último conlleva a demostrar que es falaz asemejarlas a una agrupación política o como un todo, pues probablemente dentro la bolsa de nuevo partido, cada candidatura ostente su propia su agenda, plataforma e ideología.
d. Ausencia de equidad en el financiamiento privado
Partiendo de que la normatividad al equiparar a las candidaturas independientes como un partido de nueva creación, de entrada, da por hecho de que hay igualdad de condiciones, lo que en la práctica no ocurre, porque hay que tomar en cuenta lo difícil que puede ser respetando las reglas de fiscalización, allegarse de recursos privados, por lo que no basta con autorizar un monto o una cifra, sino que este debe ser acorde a las posibilidades reales de recaudación y al principio de equidad.
Equidad que a mi juicio no se da, ya que mientras a los partidos políticos se les permite obtener financiamiento privado durante todo el año, a las candidaturas solo en la campaña, para colmar esta desventaja la Sala Superior del TEPJF en la sentencia SUP-REC-193/2015 resolvió que los candidatos independientes podrán obtener recursos privados hasta alcanzar el tope establecido para la elección en la que compitan, esto en aras de crear un equilibrio, dada la baja cuantía de recursos que perciben de la hacienda pública.
Razonamiento que también se encuentra en la tesis XXI/2015, en la que el Tribunal se pronunció a favor de que, en las campañas electorales, las candidaturas independientes no se rijan por la regla de financiamiento público sobre el privado, que si aplica para los partidos políticos. Supuesto que llegaron a través de una interpretación pro-homine de los artículos 35, fracción II, y 41, base II, primer párrafo de la CPEUM, en el que se ponderó el derecho de la ciudadanía a ser votada a través de una candidatura independiente y los resultados de su ejercicio. Para ello consideraron:
1) Que los partidos políticos y las candidaturas independientes se encuentran en situaciones jurídicas distintas, no equiparables, de modo que no se les puede aplicar un mismo marco normativo.
2) Por lo que, si dichos modelos son diferentes, las restricciones que a cada uno se impone, deben obedecer a su naturaleza, en ese sentido si por mandato constitucional se establece que en los partidos debe dominar el financiamiento público, no se puede aplicar por analogía a las candidaturas, pues es un supuesto para el cual no fue creado.
3) La medida es desproporcional, porque al tener un financiamiento público significativamente inferior al de quienes contienden representando a un partido político, conduce a una caída significativa de sus posibilidades de competir en una elección.
Como podrá verse las modificaciones a la escasa regulación de las candidaturas ha sido producto de la interpretación de la ley por parte de la autoridad jurisdiccional, quien con la claridad de que los partidos y candidaturas tiene una naturaleza diversa, que las restricciones no pueden ser las mismas y maximizando el derecho de la ciudadanía, a ser votado en los términos del artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal, 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ha ido subsanando la falta de regulación o las reglas fijadas por el legislador, siempre en aras de hacer efectivo el principio de equidad en la contienda y que la participación en una campaña electoral sea una oportunidad real y efectiva para tener éxito.
e. Congruencia para votar a favor del proyecto
Como expuse en la mesa de sesión acompaño el proyecto por el que se aprueba el cálculo del financiamiento privado que corresponde a las candidaturas independientes en el Proceso Electoral Local Ordinario 2017-2018.
Pero, en congruencia con el voto particular emitido en la sesión extraordinaria del 28 de marzo de 2018, en la que el Consejo General del Oplev, aprobó el acuerdo de topes de gastos de campaña para la Elección de gubernatura y diputaciones proceso electoral local ordinario 2017–2018 y radicado como OPLEV/CG111/2018.
En ese voto expresé que el acuerdo sancionado provenía de un ejercicio de la función electoral, no legalista, excluyente de la realidad, idealista y que no supera el test de constitucionalidad; toda vez que, desde mi punto de vista, ignora bajo el manto de la estricta aplicación de la ley el fin último de la campaña y de la democracia; que es ser un canal para la deliberación y solución de los problemas que padece la entidad, y sobre todo olvida la razón del porque el legislador en 1993 en el artículo 41 de la Constitución Política Federal incorporó la figura de tope de gasto.
Como quedó plasmado en el diario de los debates y en la exposición de motivos de la iniciativa, el tope buscaba generar un piso parejo para los partidos políticos que participaran en la contienda y no ganara el que más recursos tuviera, sino el que convenciera a través de su plataforma.
En contraste, el proyecto presentado por la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos (CPPP), emana de un análisis razonado, motivado y justificado que responde a la demanda ciudadana y a la búsqueda por legitimar nuestro sistema democrático; por lo que al momento de aplicar las variables del artículo 77 del Código se tomó en cuenta los montos de financiamiento público y privado que a cada partido político le autorizó este Consejo General para la campaña del proceso electoral 2017-2018; preservando además, la homogeneidad y uniformidad que todo cálculo económico- matemático de esta naturaleza debe poseer y sobre todo supera el test de constitucionalidad.
Siguiendo estas directrices, la Comisión elaboró un estudio técnico y aprobó un tope de gasto de campaña de $87,464,551.86 para la gubernatura y de $51, 150,970.61 para diputaciones; los cuales, desde mi perspectiva son menos lesivos que los $157,928,101.42, sancionados por el Consejo General en una entidad donde el 66.2% de su población se encuentra en situación de pobreza, con una tasa de crecimiento por debajo del promedio nacional y con pasivos financieros, que nos ubica como la cuarta entidad más endeuda a nivel nacional.
Siguiendo estos mismos criterios la Comisión cómputo el financiamiento privado que corresponde a las candidaturas independientes en el Proceso Electoral Local Ordinario 2017-2018, y como en esta ocasión para este tema la legislación si contempla un método acorde al principio pro- persona, el proyecto fue aprobado por unanimidad en Consejo General.
Lo que en el caso de tope de gastos no sucedió pues se autorizó un monto utópico a los partidos, a sabiendas de que ellos se sostienen en los recursos públicos y que eso lesiona al erario; por lo que ahora al estar en el caso de candidaturas independientes, donde los recursos públicos tienen una mínima presencia sería irresponsable de mi parte votar en contra de un financiamiento privado que en la medida de lo posible busca garantizar la equidad en la contienda.
IV. Conclusiones
En este voto nos ocupamos de fundar y motivar por qué se apoyó de forma positiva el proyecto de financiamiento privado que corresponde a las candidaturas independientes en el Proceso Electoral Local Ordinario 2017-2018, expresando que el monto aprobado es resultado de una aplicación legal pro-homine que intenta generar condiciones reales de competencia entre candidaturas independientes y partidos políticos.
Lo anterior, sin dejar de apuntalar que existen vacíos legales sobre las candidaturas independientes, lo que se debe a que el artículo 41 de la CPEUM remite su regulación a las leyes secundarias, lo que se traduce en una discriminación injustificada y coadyuva a evitar la potencialización de esta figura. Por otro lado, la poca regulación que existe está viciada, pues equipara a las candidaturas con un partido de nueva creación, cuando ambas tienen una naturaleza distinta, tal es así, que las candidaturas buscan colmar ese desencanto con los partidos que no han estado a la altura de las demandas de la ciudadanía.
Vicio que se observa en el modelo de financiamiento público, que termina por agrupar en un solo partido (nuevo) a todas las candidaturas, las cuales tienen una ideología heterogénea; lo que a su vez presupone que hay igualdad de condiciones, lo que en la práctica no ocurre, pues para tener derecho al registro hay que superar varios obstáculos.
Después de esto largo recorrido, se les da pocos recursos, por lo que, para no vulnerar la equidad en la contienda, el TEPJF ha interpretado nuevamente bajo el principio pro-persona que las candidaturas independientes pueden allegarse de mayores recursos privados; pero, si bien esta autorización es un primer paso, hay que estar conscientes de que este no garantiza que efectivamente el candidato se allegue de estos.
Dada esta situación, que considero que cuando haya un solo candidato independiente se le suministre más allá del 50% del presupuesto público fijado; propuesta que no altera la metodología, ya que el parámetro máximo es el tope de gasto de campaña; tal medida, coadyuvará a salvaguardar el principio de equidad, a partir de las posibilidades reales de recaudación.
Finalmente, apelando a mis principios, valores y sentido de congruencia entre mis ideales, opiniones y acciones que como consejero y ciudadano me caracteriza, voto a favor de este acuerdo, pues ante la pericia del legislador es necesario que con base en nuestras facultades administrativas se implementen acciones que propicien un escenario viable no solo para la competencia bajo principios de equidad, sino de que la ciudadanía que opte por esta vía pueda llegar los cargos de elección popular y ser parte de la toma de decisiones.
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