Voto particular | Proceso técnico operativo PREP PEL 2017-2018

Febrero 1, 2018 | Xalapa, Veracruz
Clave: OPLEV/CG055/2018

Voto particular que presenta el consejero electoral Juan Manuel Vázquez Barajas respecto al acuerdo del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del estado de Veracruz, por el que se aprueba el Proceso Técnico Operativo (PTO) para la operación del Programa de Resultados Electorales Preliminares Del estado de Veracruz en el proceso electoral local ordinario 2017-2018.

I. Introducción

El 30 de enero de 2018, el Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz aprobó por mayoría el Acuerdo por el que se estableció el Proceso Técnico Operativo (PTO) para el desarrollo del Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP) de la elección ordinaria, en la que se decidió por mayoría descartar las modificaciones ya tomados por la Comisión del Programa de Resultados Preliminares, Conteo rápido y Encuestas del día 25 de enero del mismo año en sesión extraordinaria.

Tal como lo expresé en dicha sesión, no acompaño la decisión de la mayoría de este Consejo General, considero que es viable técnica y presupuestalmente que este órgano electoral comparta la implementación y desarrollo del Programa de Resultados con un tercero. 

Ante ello, expresé mis consideraciones sobre la viabilidad de que Oplev pueda participar en el desarrollo de las etapas de acopio y digitalización, que comprenden 2 etapas del proceso técnico operativo del PREP, que es viable técnicamente instalar Centros de Acopio y Transmisión de Datos con tecnología móvil en los Centros de recepción y traslado y la ventaja que implicaría la instalación de 20 centros de captura y verificación de datos (CCV) a lo largo del estado.

II. Propuestas técnicas para la mejora del Proceso Técnico Operativo del PREP Veracruz 2018

a. Implementación compartida de las etapas del PTO

i. División de etapas
La propuesta expuesta durante la sesión de Consejo General, desde mi óptica y experiencia técnica, consiste en que el Oplev puede realizar las etapas de Acopio y Digitalización, para ello, considero que se cuenta con la experiencia y capacidad necesarias.

El proceso técnico operativo está compuesto de seis etapas perfectamente delimitadas, lo que permite que su división entre varios entes sea factible. Cada una de estas etapas se encuentra definidas por el material, personal y la logística que implica su implementación.

Por último, considero que el delimitar las etapas procesales del PREP y establecer quién estará a cargo de cada una de estas permitirá que al Oplev la aplicación de su experiencia e infraestructura adquirida en el pasado proceso electoral de 2017.

Como es conocido, durante el desarrollo del Proceso Electoral 2016-2017, dichas etapas fueron realizadas y supervisadas por personal de este órgano. Tras la firma de los convenios específicos para la implementación y operación del PREP para el proceso electoral 2016-2017 entre el INE y el Oplev, éste órgano se hizo cargo del reclutamiento y capacitación de personal encargados de la captura y digitalización de los datos captados desde los CATD.

Una vez divididas las etapas del proceso técnico operativo entre el Oplev y el tercero, quedaría pendiente el desarrollo del sistema, mismo que ante el argumento la “no experiencia” en el desarrollo de sistemas, este ente electoral, se auxiliaría también del tercero para su desarrollo, de tal manera que sería posible compartir la implementación del PREP en Veracruz haciendo la división de las etapas y el desarrollo del sistema por parte del tercero, como se hizo en la elección del año pasado con el INE.

ii. Momento procesal oportuno para la definición de las etapas del Proceso Técnico Operativo

El día 8 de diciembre de 2017 el Consejo General aprobó el Acuerdo OPLEV/CG/315/2017, donde a mi consideración se definió que la implementación del PREP se realizara con auxilio de un tercero, sin embargo, considero que para ese momento aún no se definían las etapas del proceso técnico operativo.

Bajo una lógica simple, las etapas del proceso técnico se definen con la emisión de éste acuerdo. Ante ello, considero que es viable jurídicamente determinar con la emisión de este acuerdo la división de funciones con las que se operará el PREP durante la elección ordinaria del próximo 01 de julio. 

b. Implementar Centros de Acopio y Transmisión de Datos con tecnología celular dentro de los Centros de Recepción y Traslado

La instalación de un CATD con tecnología celular permite que, con un menor equipamiento, multifuncionales y computadoras, se realicen las mismas actividades en menor tiempo y con un menor costo, lo que permite a su vez inmediatez de la información. Por su parte, para la elección concurrente, tomando como un aproximado los instalados para la elección 2015-2016 habrá cerca de 246 CRyTs fijos[1], dichos centros tienen como función principal el acopio de paquetes electorales de puntos distantes a sus destinos finales.

Desde mi perspectiva, la instalación de CATD con tecnología móvil dentro de los CRyT permitiría que aunado a las Actas PREP obtenidas en campo por la aplicación “PREP Casilla”, se aumentara sustancialmente la disponibilidad de ellas para su captura y publicación, teniendo como evidente consecuencia que la información pueda ser procesada y publicada en menor tiempo.

Contar con la imagen de las actas le permitiría al Oplev dar certeza y blindar el sufragio de la ciudadanía, y garantizar una mayor transparencia y difusión de los datos de la jornada electoral.

Bajo esta precisión, considero que la implementación del “PREP Casilla” fue de los principales aciertos que tanto el INE como el Oplev tuvieron durante el proceso electoral 2016-2017. Dicha decisión permitió la prontitud de la información, logrando un total de 5,829 fotos de Actas PREP, de la cuales se procesaron y publicaron 4,406 imágenes[2], de un total de 10,219 actas esperadas para ese proceso electoral por medio de “PREP Casilla” se obtuvieron un 57% de estas. El 43% faltante tuvo que esperar a que llegaran a los consejos municipales.

c. Instalación de veinte centros de captura y verificación de datos (CCV) con uno central de respaldo

Por último, propongo la instalación de 20 CCV en las mejores ubicaciones técnicas del estado, en contraposición de la propuesta mayoritaria sobre la instalación de uno solo a nivel central. Considero que esta propuesta técnica dotaría de seguridad informática el desarrollo del proceso de captura y verificación, al mismo tiempo, permitiría una distribución de cargas balanceadas y evitaría riesgos innecesarios y cuellos de botella en el procesamiento de datos.

Ante esta propuesta, creo que es necesario remontar a lo suscitado en las elecciones de 2015-2016, donde el Oplev determinó un escenario similar al de la propuesto por la mayoría de este Consejo General para este proceso electoral. En dicha elección, un tercero se encargó de realizar todas las etapas, en ese proceso se instaló un solo CCV, lo que implicó demoras y retrasos considerables en la ejecución de las actividades, lo que puso en dudas y demoras la publicación de los resultados de la jornada.

En contraparte en el proceso electoral 2016-2017, se instaló un total de 21 CCV, lo que permitió distribuir la carga de trabajo de manera uniforme y obteniendo así información pronta, lo que garantizó que la ciudadanía pudiera saber el destino de la elección de su municipio cerca de la media noche, donde se encontraban publicadas en el sistema cerca del 74% de actas PREP.

Si hacemos un comparativo de capturas en bloques de horarios, encontramos que existe una mayor eficiencia en el año 2017, esto es, para la medianoche del día de la jornada electoral, el pasado junio, ya se tenían capturadas un 74% del total de las actas esperadas, en contraposición, en el ejercicio comicial de 2015-2016, en el mismo periodo de tiempo, se tenían capturadas un 15% de actas. Como se demuestra en la siguiente tabla:

Horario de captura	2016	2017
18:00 a 23:59	1,468	7,553
24:00 a 05:59	3,544	2,328
06:00 a 11:59	2,736	306
12:00 a 18:00	1,816	31
Total	9,564	10,218

Fuente: Datos obtenidos de los informes finales del PREP 2015-2016, y 2016-2017.

Por último, si hacemos un comparativo de los datos sobre la primera y la última acta capturada en el PREP, podemos ver una mayor eficiencia en los tiempos de inicio y termino de captura en el año 2017. Esto es, que se inició la primer captura a las 6:43 pm, tan solo 43 minutos después del cierre de las casillas, y se capturó la última a las 4:29 pm del día siguiente, a una hora y media del cierre del programa; en contraparte para el proceso comicial 2015-2016 la primer Acta PREP capturada fue hasta las 8:27 pm, es decir, casi dos hora y media después del cierre de las casillas y la última fue capturada 8:11 pm del día siguiente.

III. Marco normativo

En el Reglamento de Elecciones artículo 338, numeral 6, dice: “Para lo anterior, el Instituto o el OPL, en el ámbito de su competencia, deberá elaborar el anexo técnico que forme parte del convenio, contrato o instrumento jurídico. En él se establecerá el alcance de la participación del tercero que deberá incluir como mínimo los requisitos establecidos por el Instituto.” (Énfasis añadido); de lo cual se deduce que, por medio del anexo técnico del convenio a celebrar con el tercero, se puede delimitar las responsabilidades del tercero y del Oplev en la implementación y ejecución del PREP.

En el Reglamento de Elecciones en el artículo 339, numeral 1, inciso c), indica que el Oplev deberá acordar “El proceso técnico operativo que deberá contemplar, el rango mínimo y máximo de CATD y, en su caso de CCV, que podrán instalarse y, al menos, las fases de acopio y digitalización de las actas de escrutinio y cómputo destinadas para el PREP; la captura y verificación de datos; la publicación de datos e imágenes y el empaquetado de las actas destinadas para el PREP, así como, la operación del mecanismo para digitalizar actas desde las casillas.“ (énfasis añadido); por lo que es atribución del Oplev, establecer la cantidad de CCV´s a instalar, además de la definición de cada una de las fases que contemplan el proceso técnico operativo.

En el Reglamento de elecciones en el artículo 339, numeral 2, indica que el Oplev deberá remitir los acuerdos que se señalan en el lineamiento 33 de su Anexo 13 al Instituto Nacional Electoral con la finalidad de que esté brinde asesoría y, emita la opinión y las recomendaciones correspondientes; esto para el Oplev pueda hacer las adecuaciones necesarios.

En el Anexo 13 del Reglamento de Elecciones en el lineamiento 33, documento 5, indica que se deberá enviar al INE al menos seis meses antes del día de la jornada electoral, el documento en la que se determine que la implementación y operación del PREP se realiza únicamente por el OPL, o con el apoyo de un tercero; en el documento 6, indica que se deberá enviar al INE al menos seis meses antes del día de la jornada electoral, el proyecto de acuerdo donde se determina el proceso técnico operativo y se deberá aprobar al menos cinco meses antes del día de la jornada.

IV. Razones y reflexiones para demostrar la tesis con soporte de datos

a. Cuidado del gasto público

Para la elección ordinaria de 2018 en Veracruz, el contexto económico del Oplev implica un punto de revisión. Mediante los acuerdos OPLEV/CG258/2017 y OPLEV/CG247/2017 aprobamos en este Consejo General el Proyecto de presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2018 y el financiamiento público para las organizaciones políticas y candidaturas independientes para el ejercicio 2018, sumando una cifra de 1,300 millones 859 mil 502 pesos, los cuales fueron remitidos a la Secretaría de Finanzas y Planeación para su incorporación al proyecto de egresos del estado de Veracruz. 

El Congreso del estado, determinó el pasado 21 de diciembre de 2017, el monto presupuestal que este organismo deberá ejercer para el desarrollo de las próximas elecciones, así como en el ejercicio fiscal 2018. Para ello, se determinó la cantidad de 1,109 millones 900 mil pesos[3], ello significó una reducción del 15% del gasto presupuestado para la realización de elecciones en Veracruz.

El estado de Veracruz según el informe “Obligaciones Financieras de las Entidades Federativas de México” del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados hasta el tercer trimestre de 2017 Veracruz con un pasivo de 44 mil 912.2 millones de pesos, concentra junto con otras cuatro entidades la mitad de la deuda subnacional; cifra que por su cuantía y al tener una tasa de interés elevada obliga no solo a renegociar el plan de pago, sino que constriñe a los entes de la entidad y de los municipios que lo conforman no solo a reducir su gasto, sino a transformar sus recursos en una inversión.[4]

Ante dichas condiciones, estoy cierto en la necesidad de realizar un esfuerzo por parte de este órgano público por procurar la eficiencia del gasto que implementemos en todos los rubros del proceso. Creo que como autoridad electoral debemos tomar acciones que procuren nuestro actuar en bien y a beneficio de las y los veracruzanos velando que se aprovechen totalmente los recursos que se han otorgado a éste órgano autónomo. 

Bajo este enfoque, considero que el Oplev debe comprometer a hacer un uso racional del recurso público. Ello implicaría que al asumir como institución las etapas de Acopio y Digitalización, donde se cuenta con la experiencia y equipo necesario, el tercero a contratar ya no haría estas etapas, lo que impactaría una reducción en el costo de la licitación.

b. Experiencia en la implementación de las etapas de acopio y digitalización 

Considero importante compartir los siguientes datos que demuestran la experiencia adquirida durante la implementación del PREP 2017. En dicho proceso, el Oplev colaboró de manera activa junto con el INE en el desarrollo y operación del programa.

Para el reclutamiento del personal necesario para la puesta en marcha del PREP en los 212 municipios del estado, se requiero una compleja logística y coordinación, la cual fue coordinada y supervisada de manera puntual por personal del organismo. En un par de meses se montó una operación en coordinación con nuestros funcionarios municipales para el reclutamiento, contratación, capacitación, realización de 3 simulacros y operación el día de la jornada electoral de 736 personas.

Fue este organismo y su personal quien tuvo la responsabilidad de la instalación de 65 Centros de Acopio y Transmisión de Datos tradicionales con infraestructura robusta (multifuncionales, computadoras, enlaces Dedicados), 105 CATD Celular (enlaces dedicados y celulares) y en 42 municipios donde se coordinaron las operaciones para los traslados programados de actas a los CATD más cercanos. 

Asimismo, por primera vez en nuestro estado, un ente público logró la conexión de los 212 municipios a la red de internet. Si bien la operación en campo derivó en un prestador de este servicio, la coordinación, logística y seguimiento de dicha instalación se desarrolló por personal de esta institución. A pesar de las complejidades geográficas y sociales de nuestro estado, la instalación en cada uno de nuestros Consejos Municipales significó un precedente histórico para Veracruz. El día de la jornada electoral, se logró el enlace y la transmisión en 208 municipios de nuestro estado.

Bajo estas consideraciones, expuestas de manera pública en el Informe final del PREP 2016-2017, y teniendo en cuenta que se logró la operación conjunta en 212 puntos, pienso que llevar a cabo los procesos de acopio y digitalización en 30 puntos debiera ser una tarea mucho más sencilla en donde este órgano electoral cuenta con la capacidad y el personal técnico capacitado y probado para el desempeño de las funciones de acopio y digitalización.

c. Tecnología e infraestructura disponible

Asimismo, considero necesario hacer una exposición sobre la infraestructura tecnológica y de redes que este organismo cuenta actualmente y que, considero, permitirían cubrir las necesidades informáticas de operación central, distrital e incluso el equipamiento para el uso del PREP, Cómputos distritales, seguimiento de paquetes, entre otros sistemas para el día de la jornada electoral.

Bajo esta consideración, para el Proceso Electoral Local de 2016-2017, el Oplev determinó invertir en la adquisición de 690 PC, 111 laptops, 55 multifuncionales, 245 impresoras, 12 servidores de última generación y 708 smartphones capaces de soportar la aplicación “PREP Casilla”.

La inversión de 2017 realizada por este ente electoral representó adquirir equipos con garantías para su uso de cuando menos 10 años. Administrativamente, estamos obligados a seguir la Ley General de Contabilidad Gubernamental y sus reglamentos, para toda adquisición de bienes y lo relativo a su depreciación. Bajo una lógica simple, tras la realización de una fuerte inversión en bienes informáticos, equipo de telecomunicaciones y redes, el Oplev estaría en la posibilidad de utilizar cada uno de estos equipos destinados a la labor electoral, incluyendo la realización y equipamiento de los CATD, lo cual representaría un ahorro significativo en la implementación del PREP en 2018.

d. Debilitamiento del área informática del Oplev.

El motivo de mi disenso en la votación de este acuerdo significa no compartir las decisiones técnicas por las que se implementará un PREP para la elección concurrente de 2018, realizado en su totalidad por un tercero, sin considerar las necesidades presupuestales, las áreas de oportunidad en cuanto a la reducción de costos, el aprovechamiento de la experiencia adquirida y la creación de políticas públicas a mediano y largo plazo. 

También he de disentir en una decisión que asumo es del campo político y que a mi parecer pudiera representar la disminución de capacidades técnicas dentro del organismo. Ante ello, disiento y expreso no ser parte de las decisiones que han acontecido en la Unidad Técnica de Servicios Informáticos. 

El pasado 31 de diciembre de 2017, mediante oficio OPLEV/SE/8500/2017, se dio por terminada la relación laboral del titular de la Unidad Técnica de Informática. Ante ello, considero que los nombramientos y remociones de los titulares corresponden al colegiado y que es competencia exclusiva del Consejo General. 

Bajo mi lógica, existen espacios y mecanismos para la toma de decisiones dentro de un colegiado, sean éstos de carácter formal o informal. Por una parte, el pleno del Consejo es el espacio para la discusión y toma de decisiones de interés público, por otra, la mesa de consejeros es el espacio donde se pueden llevar a cabo negociaciones y decisiones acerca de aspectos internos del Organismo.

Ante ello, considero que la remoción y postulación de titulares de área debiera pasar por ambos espacios, ya que debería ser determinada por factores relativos al desempeño profesional de las y los titulares de área. 

Desde mi opinión, un acuerdo entre varios consejeros para la remoción del titular de la UTSI, sin el previo conocimiento del resto, sienta un precedente que perjudica la futura toma de decisiones del colegiado. Considero que dicho acuerdo busca circunnavegar reglas institucionales que requieren un acuerdo público y sometido a votación en el pleno del Consejo General. 

Asimismo, la remoción de un titular en esta etapa del proceso electoral podría vulnerar el mismo, ante una carga de trabajo considerable, la cual pudiera beneficiarse de planeación previa y experiencia probada. Comparto estos señalamientos al extrañarme dicho proceso y parecerme cuestionable, dado que no puede atribuirse al desempeño que la Unidad Técnica de Servicios Informáticos tuvo durante el Proceso Electoral 2017-2018.

Mi consideración técnica me lleva a plantear que la unidad de informática es, como lo son las direcciones sustantivas del proceso electoral, una de las áreas más importantes dentro de un órgano electoral, ya que permite establecer un vínculo entre la autoridad electoral y la ciudadanía, quien es el principal usuario de la información que el anterior genera.

Es de mi opinión que este Consejo General manda un mensaje incongruente al exterior, el Oplev es considerado ejemplo nacional en el desarrollo de tecnologías tras la última elección y uno de los pocos OPL con capacidad de desarrollar sistemas propios que han innovado en el campo electoral. Basta nombrar el desarrollo de sistemas como el seguimiento de paquetes, cómputos municipales transmitidos online y el propio PREP 2016-2017. 

No obstante ello, se destituye al líder de su implementación, y por ello este Oplev pierde un elemento técnico y operativo valioso, quien permitió mejoras significativas en un área clave para el desarrollo de la jornada electoral y el cómputo de los 212 municipios del estado.

Concluyo esta reflexión haciendo hincapié que por dentro del Organismo, se ha sentado un precedente indeseable que considero pudiera atentar contra la propia función pública y lesiona la cohesión del Consejo General. Por fuera, envía un mensaje inexplicable donde el buen desempeño no es debidamente valorado, y donde el conocimiento de buenas prácticas no es preservado, lo que a mi consideración impide la replicación de buenas prácticas en futuros procesos electorales.

Por último, reitero que estas decisiones no han sido compartidas por la mayoría de quienes integramos este colegiado y que a mi circunspección, han tenido repercusiones técnicas y que han dificultado el trabajo para el correcto desarrollo y supervisión de las diversas etapas del PREP, tanto para las elecciones extraordinarias como para las elecciones que se llevarán a cabo el próximo 01 de julio de 2018 en Veracruz.

V. Conclusiones

Este voto implica una postura técnica en donde se considera que el Oplev es capaz de asumir la responsabilidad de la implementación parcial del PREP, esto es, asumir las etapas de Acopio y Digitalización. 

Al instalar CATD con tecnología celular en cada uno de los CRyT´s el Oplev se blindaría y aseguraría la disponibilidad de un mayor número de Actas PREP, aumentaría la capacidad de dar respuesta ante la eventualidad de que alguna Acta PREP ya no se pueda tener acceso a ella físicamente; transparentando y dando confianza a la ciudadanía.

La distribución del trabajo en diferentes CCV’s permite una mayor eficiencia y con esto la pronta información, tal como lo he expuesto a lo largo de este documento, asegurando transparencia y máxima publicidad de los resultados de la jornada electoral, compromiso principal con la ciudadanía.

Pensar en la creación de una política pública, en el caso de una autoridad electoral, significa tomar medidas que impliquen un beneficio no sólo a corto término, sino a un mediano y largo plazo. Creo que el PREP y el costo de su implementación en los estados es un tema de discusión nacional, sin embargo, estoy cierto que ante las dificultades económicas del estado, la reducción del presupuesto del órgano electoral, la viabilidad jurídica y la experiencia e infraestructura adquirida, este Ople debió de compartir los procesos técnicos en la implementación del PREP en 2018.

Creo que, como autoridades electorales, y bajo el contexto nacional de descrédito de estas, somos nosotros quienes debemos implementar y buscar las medidas que permitan la inmediatez y confiabilidad de los resultados electorales, fomentar la confianza, fortalecer la participación de la ciudadanía en los procesos electorales y en última instancia legitimar el actuar de las autoridades electorales, elemento clave para una democracia funcional. 

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[1] Datos generados por el INE del proceso electoral 2015-2016

[2] Informe final del Programa de Resultados Electorales Preliminares 2016-2017

[3] Art.16 del Decreto número 385 del Presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

[4] Cámara de Diputados. Obligaciones Financieras de las Entidades Federativas de México, al Tercer Trimestre de 2017. México. 2017.