Marzo 11, 2019 | Xalapa, Veracruz
Clave: OPLEV/CG034/2019
I. Introducción
De conformidad con lo establecido en los
artículos 1, 2, 99, 100, 101 fracción IX, inciso c), 102, 108 y 110, del Código
Electoral para el Estado de Veracruz; 10 incisos c) y e), y 33, numeral 7 del
Reglamento de Sesiones del Consejo General (en adelante CG) del Organismo
Público Local Electoral del Estado de Veracruz (en adelante Oplev), emito el
presente voto concurrente bajo las siguientes consideraciones.
El 11 de marzo de 2019, se presentó en
sesión extraordinaria identificado en orden del día con el número dos, el
proyecto de acuerdo del Consejo General del Oplev por el que se aprueba la
redistribución del Presupuesto del Organismo Público Local Electoral del Estado
de Veracruz para el Ejercicio Fiscal 2019.
Acompaño la propuesta presentada porque
considero que como autoridad administrativa es nuestro menester y obligación
constitucional dar cumplimiento a los mandatos del legislador, que en esta
ocasión remitió el ajuste al presupuesto de egresos 2019 de este organismo
electoral.
Sin embargo, existe un tema sobre el
cual me gustaría reflexionar en el presente voto, dejando claro que mi votación
concurrente no implica la discusión por los pesos y centavos de la disminución,
sino en la reivindicación de la autonomía constitucional de este órgano
electoral y por tanto la defensa de su autonomía en la gestión presupuestal.
Tal como lo expresé en la mesa del CG,
derivado de la reforma constitucional de 2014, nuestro entramado legal dotó a
los órganos electorales de mecanismos que les garantizaran autonomía e independencia
frente a los poderes públicos estatales. A pesar del pleno reconocimiento de
estos mecanismos y de diversos casos en donde las autoridades jurisdiccionales
han emitido sentencias claras al respecto, tras casi cinco años de aplicación
de la reforma, prevalece la pulsión por parte de las autoridades estatales de violentar
los mecanismos constitucionales, afectando por tanto la compleja construcción
de los entes autónomos en México.
II. Marco conceptual
- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
El precepto
134 de la Constitución Federal fija que los recursos económicos que ostente la federación, las entidades
federativas, los municipios y la Ciudad de México, se administrarán con
eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los
objetivos a los que estén destinados.
Por su parte,
el artículo 116, fracción IV, inciso c, establece que las autoridades que tenga
a su cargo la organización de las elecciones gozarán de autonomía en su
funcionamiento e independencia en la toma de decisiones.
- Código Electoral de Veracruz
El artículo
108, fracción XXXV del Código Electoral reconoce que es facultad del Consejo General
diseñar y aprobar el presupuesto de egresos del Oplev.
- Código Financiero de Veracruz
Los
artículos 158 y 158 Bis del Código Financiero, establecen que los Organismos
Autónomos elaborarán sus anteproyectos de presupuesto, conforme a sus programas
operativos y tomando como referencia los lineamientos y estimaciones económicas
que emita la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado
(SEFIPLAN).
III. Motivos y razones
a) La redistribución del presupuesto del Oplev se realiza con eficacia y
eficiencia del gasto electoral en Veracruz.
A nivel internacional, dentro de la administración pública, se
habla de diez principios de presupuestación sobre los cuales debiesen regirse
las entidades cuyas erogaciones provienen de presupuestos públicos: Universalidad,
unidad, programación, equilibrio y estabilidad, anualidad, eficiencia,
eficacia, transparencia, flexibilidad, especificación.
En México se cuenta con leyes que regulan desde la planeación,
hasta la implementación y presupuestación de los recursos que son destinados a
cada órgano público, es por ello que cuando se habla del ejercicio del gasto, se
comienza con la planeación adecuada, es decir, se cuenten con objetivos
definidos durante el periodo a ejecutar el gasto.
Bajo estos principios de administración, el Oplev ha planeado y
construido desde 2015 sus presupuestos anuales. En ese sentido, el ajuste
financiero implicó reestructurar los programas planteados en un inicio,
procurando mecanismos que permitieran mayor eficacia y eficiencia del gasto
público.
En razón de lo anterior, este Oplev erogará para el ejercicio
presupuestal 2019, la cantidad de 564 millones 208 mil 500 pesos; de los cuales
corresponden 233 millones 443 mil 104 pesos al gasto operativo del organismo y
330 millones 756 mil 396 pesos al ejercicio de las prerrogativas de los
partidos políticos. Bajo estos presupuestos y ante la inexistencia de
elecciones en el año 2019, el Oplev destina parte de su gasto operativo en tres
programas fundamentales: la promoción de la cultura democrática, la
construcción de ciudadanía y la innovación tecnológica de las elecciones en
Veracruz.
Dentro de los pilares del organismo, se tiene el consolidarse como
un ente garante de la democracia, con un presupuesto racional, eficiente y
transparente, por lo que la elaboración de la redistribución se hace en
concordancia a dichos principios y en aras de cumplir con los planes de
austeridad implementados a nivel nacional y estatal.
b) La austeridad presupuestal es necesaria en Veracruz respetando la
autonomía del Oplev.
Como he hecho mención, mi votación concurrente no implica estar en
contra de la austeridad que desde el ámbito federal y local se ha impulsado.
Como autoridad electoral en nuestro estado, el Oplev ha concordado y emitido la
regulación necesaria a efectos de cumplir con la propuesta federal y local en
materia de austeridad.
Bajo mi perspectiva, las condiciones sociales de nuestro estado,
implican y hacen necesario que todo ente público construya los mecanismos
ideales para hacer eficaz y eficiente cada centavo del dinero público que
recibe, creo que es responsabilidad de las autoridades competentes, lograr
hacer más con menos.
Sin embargo, es oportuno señalar que cada órgano autónomo en
nuestro país y estado, requiere para el cumplimiento de sus objetivos de un
presupuesto público. Si bien las medidas de austeridad implican disminuir el
gasto en cuestiones no prioritarias, desde mi opinión, estas medidas se han mal
entendido y convertido en una herramienta política que tornan y vuelven opacos
a los órganos públicos.
Si ese fuese el caso, creo que existe el entramado legal para
transparentar el uso de recursos públicos por parte de cualquier entidad
pública, incluso creo que es necesario revisar y ampliar estos mecanismos cuestión
que conlleva a un análisis a parte. Mi punto aquí es que existen las
regulaciones en materia de transparencia, por tanto, creo que la bandera de la
austeridad en el país y en nuestro estado no debiese implicar pasar por encima
o tildar de opacos a los órganos públicos.
Reitero lo comentado en la mesa de CG, la austeridad no implica
violentar lo dispuesto en nuestra carta magna. Bajo mi perspectiva, existe en
nuestro país el entramado legal que blinda a los órganos autónomos, en
específico a los órganos electorales, a fin de que no vean vulnerados en el
ejercicio de sus funciones por ningún poder público. En palabras llanas, la ley
contempla el mecanismo, sin embargo, no se respeta.
c) La reducción
presupuestal de los OPL solo es competencia de los Congresos Locales.
Parto el
análisis de este voto concurrente, en la consideración de que el único ente
constitucionalmente facultado para reducir el presupuesto de los OPL solo son los
Congresos Locales, pues acorde con el principio rector de legalidad, el
artículo 26 numeral 1 inciso a) de la Constitución Política de Veracruz
establece que es facultad del Congreso examinar, discutir y, en su caso,
modificar y aprobar el presupuesto anualmente.
En ese
sentido y atendiendo a la literalidad de la norma, únicamente el Congreso puede
alterar la propuesta enviada por el titular del Poder Ejecutivo. Facultad que quedó
asentada en la acción de Inconstitucionalidad 97/2016 y su acumulada 98/2016,
en la cual los partidos políticos PAN y MORENA se dolieron del artículo 89 Bis,
último párrafo de la Ley Electoral del Estado de Nayarit, porque establecía que
la remuneración que perciban los consejeros electorales se haría de conformidad
con el presupuesto de egresos aprobado por el Congreso del Estado, vulnerando
lo establecido en el artículo 116, fracción IV, inciso c), numeral 3 de la
Constitución Federal, relativo a la autonomía en su funcionamiento e
independencia de estos organismos.
Agravio que
la Suprema Corte de Justicia de la Nación desestimó, porque si bien el precepto
combatido establecía que la remuneración que perciban los consejeros
electorales se hará de conformidad con el presupuesto de egresos aprobado por
el Congreso del Estado, también lo es que ello obedece a que a ese Poder del
Estado corresponde la aprobación de ese presupuesto, tal como lo establecen los
artículos 37 y 38 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Nayarit.
Aplicando los
razonamientos de la acción de inconstitucionalidad 97/2016 y su acumulada
98/2016 al caso que nos ocupa tenemos que el Decreto Número 234 de Presupuesto
de Egresos de Veracruz supera el principio de legalidad, dado que fue
efectivamente aprobado por el pleno de la LXV Legislatura el pasado 27 de
febrero de 2019.
d) La reducción
del presupuesto del Oplev por el ejecutivo estatal violenta la autonomía
presupuestal.
Desde mi
perspectiva la reducción del presupuesto del Oplev enviada por el ejecutivo
estatal violenta la autonomía presupuestal, esto es así porque los artículos
41, Base V, apartado C, 116, fracción IV, incisos b) y c) de la Constitución
Federal; 66, Apartado A, incisos a) y b) de la Constitución Local; 98, párrafo
1 de la LGIPE; 120, fracción V y 2, párrafo tercero y 99, segundo párrafo del
Código Electoral el OPLE es un Organismo Autónomo del Estado con autonomía
técnica, presupuestal y de gestión.
Lo que implica
que para el cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales tiene
la libertad de diseñar y modificar su presupuesto según lo considere, facultad
que ha sido objeto de estudio por la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (TEPJF), tal como lo hizo en la sentencia
SUP-JE-108/2016, en la que el Secretario Ejecutivo del Oplev impugnó la
Iniciativa de Ley de ingresos y el decreto de presupuesto de egresos del
Gobierno Estatal para el ejercicio fiscal 2017 porque transgredía su autonomía
financiera.
En el caso, el
titular del Ejecutivo solicitó como presupuesto para el Oplev
$1,009,000,000.00, cifra menor a la enviada por el organismo, la Sala Superior
(en adelante SS) calificó de fundado el agravio de violación al ejercicio de su
autonomía financiera, toda vez que, de acuerdo a la reforma política-electoral
de 2014, el Oplev goza de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus
decisiones.
En consonancia
con esto corresponde a la legislatura aprobar anualmente el presupuesto de
egresos correspondiente, y que, tratándose del Oplev, este elaborará su
anteproyecto de presupuesto y lo remitirá al Congreso por conducto de la
persona Titular del Ejecutivo, para su inclusión respectiva.
En
consecuencia, la SS revocó el acuerdo impugnado, dejó insubsistente la iniciativa,
ordenó al gobernador remitir al Congreso la propuesta original y vinculó a la
Legislatura del Estado de Veracruz, para que, en ejercicio de sus atribuciones
y al momento de aprobar el presupuesto de egresos Estatal, analice la propuesta
del Oplev.
Un caso
similar, fue el relativo al estado de Morelos, radicado en el expediente
SUP-JE-1/2018, en donde se manifestó que el poder ejecutivo estatal realizó una
reducción aproximada del 57% del monto que el Tribunal había enviado al poder
ejecutivo, para lo cual la SS reconoció al Tribunal como un órgano con
autonomía técnica y de gestión. En la misma sentencia, la SS reconoció que no
era competencia del ejecutivo realizar modificación alguna a su propuesta de
presupuesto, por lo que se determinó ordenar al Gobierno de Morelos a realizar
los ajustes necesarios a efecto de que se sometiera a la aprobación del
Congreso local, una propuesta en la que se incrementaran los recursos asignados
al Tribunal Electoral Estatal.
Otro caso
revisado por los órganos jurisdiccionales, se presentó mediante el juicio
SUP-JE-21/2019, en donde el Ople de Nuevo León se dolió de la modificación
realizada por el ejecutivo estatal del presupuesto remitido al congreso local.
Situación que derivó en que la le correspondía exclusivamente al Ople la
elaboración de su presupuesto.
La SS al
emitir la sentencia en favor del Ople de Nuevo León por considerar que el poder
ejecutivo actuó fuera de su competencia y que el congreso debería emitir
nuevamente el presupuesto para el ejercicio fiscal 2019, hizo notar que la
línea jurisdiccional que debe prevalecer es la autonomía de la gestión
presupuestal de los OPLES, como principio fundamental para hacer efectiva la
autonomía de su función, sin sujetarse a limitaciones de otros poderes.
Otro criterio
que sustenta mi razón es la tesis XV/2017 del TEPJF, en la que se estableció
que la autonomía de gestión presupuestal de los organismos públicos locales
electorales garantiza la independencia de la función electoral, de tal forma
que la obtención de recursos se realice únicamente de conformidad con los
mecanismos normativos establecidos.
Sin estar
sujeta a limitaciones de otros poderes al no existir disposición jurídica que
permita al ejecutivo del Estado apartarse de la propuesta original del proyecto
de presupuesto de egreso presentado por el organismo electoral. Toda vez que la
Constitución Federal ordena a los poderes estatales garantizar las condiciones
necesarias a fin de que los órganos públicos electorales estatales rijan su
actuar con independencia, lo que se logra al dotarles, a través del presupuesto
de egresos, de recursos públicos necesarios para su adecuada función.
Aplicando los
razonamientos judiciales al caso, encontramos que el Poder Ejecutivo suplió al
Oplev en la modificación de su presupuesto, pues al primero únicamente le
compete enviar la iniciativa y al organismo le corresponde ajustar su
presupuesto de acuerdo a sus necesidades y atendiendo lo ordenado por el
legislador, es decir, el organismo tiene la voluntad de acatar las decisiones
legislativas, pero estas las debe hacer en estricto apego al marco normativo.
De esta forma,
existe una línea jurisprudencial por parte de la SS del TEPJF donde ha
reiterado que la autonomía de la gestión presupuestal de los OPL debe regir
como principio fundamental para hacer efectiva la independencia de la función,
sin sujetarse a limitaciones de otros poderes.
IV. Conclusiones
En este voto
me ocupé de explicar a lo largo de cuatro razones porque el proyecto de acuerdo
supera el principio de legalidad, pues el Congreso de Veracruz en el libre
ejercicio de su libertad configurativa decidió implementar una política de
austeridad para la entidad, lo que conllevo a todas las dependencias a ajustar
su presupuesto.
La austeridad
es un principio que nos ocupa como órganos públicos, y es necesario que todo
ente que reciba financiamiento público, pueda establecer políticas públicas que
le permitan, lograr una eficacia y eficiencia en el uso de esos recursos, pero
es necesario que se respete la autonomía de los órganos autónomos.
Los órganos
autónomos, cuentan con la autonomía presupuestal, y esto no quiere decir que
puedan acceder a los recursos de forma desmedida, como lo vimos parte de los
principios de la presupuestación, es la racionalidad, por lo que, en apego a
este principio, es que los órganos autónomos, realizan su presupuesto.
La autonomía
presupuestal está limitada para que se cumpla con la racionalidad del
presupuesto y está sujeta, solamente a la modificación por parte del congreso
del Estado, lo que garantiza que los recursos son los necesarios y óptimos para
su adecuado funcionamiento.
Las políticas
de austeridad estatal impacto al Oplev, pero este como quedó demostrado no se
hizo conforme al principio de legalidad, independencia y autonomía, pues tal
cambio fue realizado por el poder ejecutivo y no por el Consejo General del
organismo. Agravio que como la Sala Superior del TEPJF ya expuso deja sin
efectos la reforma política de 2014 que busca impulsar el federalismo
electoral.
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