Febrero 27, 2020 I Xalapa, Veracruz
Clave: OPLEV/CG018/2020
Voto concurrente que presenta el consejero
electoral Juan Manuel Vázquez Barajas respecto al acuerdo del Consejo General
del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, por el que se da
contestación a la consulta formulada por el alcalde del municipio de
Chicontepec, Veracruz.
I.
Introducción
De conformidad con lo establecido en los
artículos 1, 2, 99, 100, 101 fracción IX, inciso c), 102, 108 y 110, del Código
Electoral para el Estado de Veracruz; 9 inciso c) y 43, numeral 2 del
Reglamento de Sesiones del Consejo General (CG) del Organismo Público Local
Electoral del Estado de Veracruz (Oplev), emito el presente voto concurrente
bajo las siguientes consideraciones.
El 27 de febrero de 2020, se presentó en
sesión extraordinaria en el orden del día número cinco, el proyecto de acuerdo
del Consejo General del Oplev, por el que se da contestación a la consulta
formulada por el alcalde del municipio de Chicontepec.
En términos generales y con las
particularidades expresadas en la votación emitida, acompaño la aprobación del
acuerdo presentado, porque considero que como autoridad administrativa es
nuestro menester y obligación constitucional brindar respuesta a toda consulta
planteada por la ciudadanía y que en esta ocasión versa sobre la reelección en
los cargos de ayuntamiento del Estado. Pero, difiero en el fondo y me parece
adecuado plantear algunas áreas de oportunidad que se tiene para hacer de la
reelección un instrumento efectivo para la evaluación de los gobiernos en los
212 ayuntamientos de la entidad.
El marco regulatorio de Veracruz impide la
reelección en los cargos edilicios, lo cual vulnera derechos
político-electorales, viola la igualdad política entre entidades federativas,
impide la profesionalización del servicio público municipal y transgrede la
libre autoconfiguración legislativa pues esta no contempla el respeto a los
derechos humanos.
II.
Marco teórico conceptual
a) La reelección en puestos públicos
La reelección es un mecanismo de
participación ciudadana, que busca fortalecer los lazos entre el gobernante y
el gobernado, someter al escrutinio público la toma de decisiones de las
personas electas a cargos de elección popular y que éstos tengan la posibilidad
de continuar con sus proyectos de gobernanza, pues existe el riesgo de que estos
no se puedan concretar en el periodo para el que fueron designados.
b)
La reelección en
México
Bajo esa lógica, el 10 de febrero de
2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al artículo
115 fracción I, segundo párrafo constitucional para reconocer la elección
consecutiva en los de senadurías, diputaciones y ayuntamientos, y para hacer
efectivo el principio de igualdad política se obligó a las entidades
federativas adecuar su legislación para el caso de presidentes municipales, regidores y síndicos,
por un período adicional, si y solo si, el periodo del mandato de los
ayuntamientos no fuese mayor a tres años, modificación que entró en vigor a partir de la elección de
2018.
En cumplimiento a la reforma
política federal de 2014, a partir de ese años los Congresos locales hicieron
los cambios legales necesarios para incorporar la reelección en ayuntamientos y
hasta 2018 únicamente Veracruz e Hidalgo prohibían la reelección debido a que
sus constituciones políticas contemplan un periodo de 4 años.[1]No
obstante, en este año Estado de Hidalgo renovará sus 84 ayuntamientos para un
periodo de 3 años, en lugar de 4 permitiendo la reelección.
Por ende, Veracruz es la
única entidad de la República Mexicana que al contemplar que los cargos
edilicios duran 4 años, no puede incorporar la reelección consecutiva, ni está
obligada a hacerlo, pues la Constitución Política Federal solo permite la
reelección cuando el periodo no es mayor a tres años. En congruencia a ello el
Congreso Local el 9 de enero de 2015 ajustó el artículo 21 de la Constitución
para regular la reelección para el cargo de diputaciones.
En esa misma fecha se hizo
más visible ese trato diferenciado, al renovar 1380 ayuntamientos bajo la nueva
modalidad de reelección, incluyendo a Puebla que en 2013 eligió alcaldes por un
periodo de 4 años 8 meses, lo que viola la igualdad política de entidades
federativas.
c)
El marco
regulatorio en Veracruz
La evidencia empírica
demuestra que la reelección consecutiva en Veracruz está sujeta a la
temporalidad del cargo, tenemos así que la Ley Orgánica Municipal de 1915 en su
artículo 6 fijó que la duración de los cargos edilicios sería de dos años;
lapso que se mantuvo en el artículo 113 de la Constitución Política de Veracruz
publicada el 25 de septiembre de 1917.
Con la finalidad de que
existiera estabilidad política a nivel municipal en 1948 se aprobó la Ley
Orgánica del Municipio Libre y Soberano de Veracruz y se fijó que los cargos
edilicios durarían tres años. Periodo que
se conservó hasta 2012, pues el 5 de enero de ese año se reformó el artículo 70
párrafo primero de la Constitución Local y se elevó a cuatro años, bajo el
argumento de que un periodo de 4 años permitiría planear, facilitaría el
ejercicio de las actividades y se aprovecharía mejor la curva de aprendizaje.
En cuanto a la reelección, el segundo párrafo del actual artículo 70 constitucional mantiene intacta
la redacción aprobada en 1984, la cual contempla que los ediles no podrán ser
elegidos para integrar el Ayuntamiento del período siguiente como suplentes
cuando hayan tenido el carácter de propietarios, pero si procede cuando los
suplentes deseen postularse como propietarios, siempre que no hayan estado en
ejercicio. Dicho párrafo se incorporó de manera literal y en cumplimiento al
transitorio segundo de la reforma al artículo 115 fracción primera segundo
párrafo de la Constitución Política Federal, que ordenaba a los congresos
locales adecuar sus leyes para incorporar dicha figura.
III. Motivos y
razones
a)
Veracruz padece una vulneración a los derechos
político-electorales de su ciudadanía.
En mi opinión, Veracruz padece una
vulneración a los derechos político-electorales de su ciudadanía, porque entre
tanto el Congreso Federal en 2014 avanzó hacia la profesionalización del
servicio público municipal, permitiendo la reelección, Veracruz mantuvo lo que
en 2012 al fijó como un periodo de cuatro años para sus 212 municipios.
No contemplar la reelección en el marco
legal ha causado inquietud en la ciudadanía, partidos políticos y titulares de
cargos edilicios, desde 2018 a la fecha se han presentado cuatro consultas al
Oplev en el sentido preguntar si al ostentar el cargo de alcaldes podrán
postularse en las próximas elecciones de 2021.
Frente a esto como integrante del
Consejo General y en atención a nuestras facultades constitucionales hemos
formulado una opinión derivada del ejercicio de reflexión e interpretación del
marco normativo vigente citado.
La respuesta ha ido en el sentido de
que, toda vez que el artículo 70 de la Constitución Local establece que la
duración del encargo de los ayuntamientos es de cuatro años y el artículo 115
fracción I párrafo segundo de la Constitución Federal, señala que, para que sea
procedente la reelección, el periodo en los ayuntamientos no debe ser superior
a tres años, trae como consecuencia que el derecho a la reelección para las y
los ediles del estado de Veracruz no sea aplicable.
Respuesta que al no ser vinculante no
afecta a la ciudadanía, si existe una vulneración constante y flagrante al
derecho de aspirar a ser autoridad y profesionalizarse, pues la reelección es
un mecanismo que permite profesionalizar el servicio público municipal, evaluar la eficiencia y eficacia de la función pública y
sancionar a través del voto público a quienes no hagan un buen ejercicio de
gobierno.
Desde 2104 se han vulnerado los derechos
político-electorales de la ciudadanía al no permitirse la reelección en
ayuntamientos, porque los actores políticos no tienen la oportunidad de forjar
su carrera en la administración pública en este nivel de gobierno tan esencial
para el país, de insertarse en la profesionalización del servicio público
municipal e implementar proyectos a largo plazo; así también la población se ve
imposibilitada de evaluar a sus gobernantes, castigarlos o refrendar su
confianza con su voto, tal como lo han hecho en el resto del país.
b)
Se ha
constituido una violación a la igualdad política tras un trato diferenciado.
En mi perspectiva, el no
reconocimiento de la reelección como una figura de democracia directa en Veracruz constituye una violación a la
igualdad política tras un trato diferenciado en el derecho a ser votado, en la
accesibilidad al servicio público y a contar con gobernantes emanados de la
profesionalización del servicio público municipal, ya que mientras en 31
entidades federativas las personas que ocupan cargos edilicios tienen la
posibilidad de reelegirse, de construir planes de gobierno a mediano plazo, es
decir, a 6 años y sobre todo de aprovechar la curva de aprendizaje en Veracruz
esto no sucede, violando el principio de igualdad política en entidades
federativas.
En Veracruz las y los que
aspiran a ocupar cargos edilicios saben que solo hacen efectivo su derecho por
4 años, por lo que se ven imposibilitados a implementar políticas públicas que
puedan revertir el sub desarrollo de su región, pierden interés en incursionar
en la profesionalización del servicio público municipal y justo cuando pueden
mejorar dada la experiencia adquirida en los primeros años de gobierno
concluyen su encargo.
Este trato diferenciado
también se da de manera pasiva hacia la ciudadanía, porque esta sabe que
mientras en todo el país los votantes pueden castigar a sus gobernantes
municipales o refrendar su confianza reeligiéndolos, en Veracruz no y si en uno
de los 212 municipios veracruzanos existen funcionarios que han implementado
planes de gobierno exitosos, hay nula posibilidad de que continúen
posteriormente, pues todo dependerá de las propuestas de los candidatos.
Tenemos así que el hecho, de
que en Veracruz la población no puede compensar a través de la reelección las
buenas acciones de gobierno, ni que sus gobernantes municipales aprovechen la
curva de aprendizaje e implementes proyectos con visión de estadista, todo ello
los coloca en una situación de desventaja, de desigualdad de trato; lo
anterior, sin tomar en cuenta el gasto que representa a las finanzas públicas
organizar elecciones locales en momentos diferentes, un año para designar
cargos edilicios, otro para diputaciones y gubernatura, dada la desfase
temporal que existe.
Frente a esta situación de
desventaja considero necesario colocar en la agenda pública una reforma
política-electoral a nivel local para adecuar los cargos edilicios a tres años,
permitir la reelección no solo de alcaldes postulados por partidos sino de los
que emanan de candidaturas independientes y homologar las elecciones con las de
tipo federal.
c)
Se ha privado al
Estado de poder profesionalizar el servicio público municipal.
Dado los avances tecnológicos y la globalización, los
Estados que tienen como sistema político a la democracia, han ido incorporando
a su esquema de operación instrumentos que permiten un mayor acercamiento entre
ciudadanía y gobierno, siendo uno de ellos la reelección a los puestos de
elección popular.
Reelección que desde la ciencia política
se maneja como la libertad del ciudadano o ciudadana que ha resultado electo y
ha ejercido una función pública con renovación periódica, de ser designado para
una segunda vez o de manera indefinida para el mismo puesto.
Perspectiva teórica que fue retomada por
el legislador federal y fortalecida con la idea de la profesionalización del
servicio público municipal a los gobernantes y que éstos estén a la altura de
las exigencias de la ciudadanía, tal como, se puede constatar en el diario de
los debates de la sesión de 9 de octubre de 2012 en la Cámara de Diputados.
Sesión en la que se destacó que el regular la
posibilidad de continuar en el encargo permitiría forjar una carrera en el
servicio público, conocer de cerca y a mayor profundidad los problemas sociales,
y romper con esa inercia que lleva a los funcionarios a no elevar su
productividad desde el inicio de su mandato por falta de experiencia y al final
ocuparse de su futuro laboral.
Lo anterior, implica en términos reales que, si un funcionario
electo tiene interés en forjarse una carrera política e impactar en la vida de
sus votantes, aprovechará al máximo su puesto e invertirá en su formación, pues
sabe que, si ejerce de manera ética su labor, tendrá la posibilidad de ser
reelecto o en su caso tener el voto de confianza para otro cargo de elección
popular.
Reelección que a partir de la primera década de los dos mil, tomó
auge en América Latina, tal es el caso de Venezuela que en 2009 adecuó su
Constitución para permitir a su presidente participar en nuevas elecciones,
Nicaragua hizo lo propio en 2010 y Ecuador en 2013; esta experiencia ha
permitido generar posturas a favor o en contra de la elección consecutiva o
para un periodo posterior, dándole el matiz de si se trata de un régimen
presidencial o parlamentario.
d)
La libre
autoconfiguración de los estados debiese respetar en todo momento los derechos
humanos.
En mi opinión, la libre
autoconfiguración de los estados debiese respetar en todo momento los derechos
humanos, pues el hecho de que el Congreso local en ejercicio de su facultad
para legislar estableció en 2012 que los cargos edilicios tendrían un periodo
de 4 años genera una colisión de derechos, esto es así porque el derecho
político a ser votado y la libre autoconfiguración legislativa se encuentra en
un mismo cuerpo normativo y ambas libertades son fundamentales.
Para resolver esta antinomia
debemos evitar jerarquizarla, darle preferencia cronológica o por los titulares
de dichos derechos, sino que tenemos que acudir a lo que Robert Alexy denomina ponderación de derechos y qua la Suprema
Corte de Justicia de la Nación(SCJN) llama test de constitucionalidad.
En la tesis: 1a. CCCXII/2013 la primera Sala de la SCJN instituyó
que cuando se afecten derechos humanos o derechos fundamentales debe hacerse un
examen de constitucionalidad; el cual, señala en la tesis: 1a. CCLXIII/2016
(10a.), debe realizarse con base en un método específico, mismo que se ocupa de
verificar que la intervención legislativa tenga: un fin legítimo, sea idónea,
necesaria y proporcional.
Aclara la Sala que el fin legítimo se refiere a que la acción del
legislador tiene un propósito constitucionalmente válido para corroborar esto y
evitar que se límite de manera innecesaria y desproporcionada el derecho
fundamental, es preciso conocer el sentir y/o los motivos que tuvo para
establecer la norma.
Por su parte, la idoneidad
consiste en analizar si la medida impugnada tiende a alcanzar en algún grado
los fines perseguidos por el legislador y puede mostrarse a partir de
conocimientos científicos o convicciones sociales generalmente aceptadas.
Mientras, que el requisito de necesidad es la no existencia de medidas alternativas
igualmente idóneas para lograr dicho fin, pero menos lesiva para el derecho
fundamental; lo que significa que al no haber otra opción que afecte en menor
grado al derecho la medida es necesaria y para comprobarlo hay que evaluar la
eficacia o el probable daño material de la medida.
Finalmente, la proporcionalidad alude a que el grado de
realización del fin perseguido sea mayor a la afectación causada al derecho
fundamental, a contrario sensu sólo podría limitarse un derecho fundamental si
también fuese muy grave el daño asociado a su ejercicio.
Examen que la Suprema Corte realizó al
resolver la Acción de Inconstitucionalidad 23/2012 concluyendo que el cambio de
tres a cuatro años no vulnera el artículo 116 fracción I, inciso a) de la
Constitución Federal, porque este no obliga a las entidades federativas a
homologar los comicios sino únicamente a realizarlos en cierta fecha. Además,
dicho precepto federal no prohíbe al constituyente local determinar el periodo de
las autoridades municipales, interpretación que probablemente infringe la
igualdad política de entidades federativas.
Criterio que fue retomado por
la Sala Superior en el asunto SUP-JDC-101/2017 y acumulados SUP-JRC-63/2017 al
ratificar la regla de temporalidad, es decir, que el período del mandato no sea
superior a tres años implica que no se hace alguna distinción respecto al
vocablo “mandato”, toda vez que la duración máxima abarca tanto al período en
el que las personas se desempeñen en las presidencias municipales, regidurías y
sindicaturas, así como al inmediato siguiente, en el que se pretenda la
elección consecutiva bajo el mismo cargo.
Exámenes que se realizaron
bajo el contexto del diseño de la reforma de 2014 y previo a su implementación,
es decir, a la primera experiencia de reelección en ayuntamientos, por lo que en
mi opinión a 6 años de la reforma y a casi 2 de las elecciones de 2018 las
circunstancias han cambiado.
Considero que esa libertad del Congreso
Local para imponerse sus normas ha afectado a la población que tiene también
derecho a contar con profesionales en los cargos edilicios y de los gobernantes
que pueden ver limitada su visión de Estado y se ven obligados a implementar
políticas corto placistas. En consecuencia, hago votos para que se visibilice
esta vulneración de derechos y se revierta la situación, generando un marco
jurídico ad hoc a las demandas e
intereses de la ciudadanía para insertarse en lo público.
Por lo que es necesario volver
a replantear la ponderación entre la libertad de autoconfiguración legislativa,
el derecho político a ser votado y contar con un sistema de profesionalización
del servicio público municipal. Asimismo, hago votos para que el Congreso local
reflexione y analice la posibilidad de sumarse a los esfuerzos de la federación
para generar condiciones de accesibilidad al espacio público e impulsar la
capacidad gerencial de las y los que deseen acceder a cargos edilicios.
V. Conclusiones
Como
se analizó en este voto y desde mi perspectiva, desde
2104 se han vulnerado los derechos político-electorales de la ciudadanía, tanto
de forma pasiva como activa, porque es libertad de los actores políticos ocupar
cargos edilicios y forjar su carrera en la administración pública en este nivel
de gobierno tan esencial para el país, de contar con un sistema de profesionalización
del servicio público municipal e implementar proyectos a largo plazo; así
también es derecho de la población evaluar a sus gobernantes, castigarlos o
refrendar su confianza con su voto, tal como lo han hecho en el resto del país.
Vulneración que da lugar a un trato
diferenciado de la ciudadanía veracruzana frente al resto del país, los coloca
en una situación de desventaja, hasta antes de 2012 Veracruz
regulaba la figura de ayuntamientos de manera similar al sistema jurídico
federal, no obstante, al modificar los cargos edilicios se distanció y hasta
cierto grado se aisló de la República, pues es la única entidad que no admite
la reelección.
Por
lo que es necesario replantear la colisión de derechos entre la libre autoconfiguración
legislativa y el derecho político a ser votado, salvaguardar la libertad
política de entidades federativas, retomar el debate sobre los supuestos de
viabilidad de la elección consecutiva de los cargos edilicios y considerar que
este mecanismo de democracia directa permite a la ciudadanía evaluar a su
gobernante con base en resultados y se le empodera para que sea el que tome la
decisión final, lo que dará lugar a una comunicación más estrecha.
Al
mismo tiempo obliga al funcionario que quiera incursionar en el quehacer de lo
público a insertarse en la profesionalización del servicio público municipal, a
tener una agenda de trabajo responsable y comprometida en su desempeño si
quiere realmente impactar con proyectos de largo alcance y brindar servicios de
calidad.
Evidentemente
esta profesionalización depende de los intereses de la persona que se postula a
un cargo, pero de manera global si incrementa el sentido de responsabilidad
pública, de rendición de cuentas, de transparencia, mejora la hacienda
municipal al invertir en funcionario con capacidad y vocación de servicio y
sobre todo fortalece la democracia. No
obviar que el municipio es la unidad básica en la organización de las entidades
federativas, que hay una mayor cercanía entre ediles y munícipes, y al ser
parte de un gobierno federal es necesario fortalecer a esta figura territorial
para que sea una pieza clave en el desarrollo local.
Desarrollo que se traduce en coadyuvar
en la solución de problemas sociales, económicos, culturales y ambientales,
exigir que rindan cuentas, ejerzan su cargo bajo el principio de máxima
publicidad y sean el puente de coordinación con los demás órdenes de gobierno.
Uno de las vías para lograr el empoderamiento de los ayuntamientos ha sido
permitir la elección consecutiva en 2014, de esta manera se rompió con la prohibición
establecida desde 1933, de no permitir la reelección inmediata y con ello
impedir la construcción de monopolios políticos, medida que no necesariamente
evitaba tal panorama.
La evidencia empírica demuestra que la
situación ha cambiado, que la reforma local de 2012 vulnera los derechos
político-electorales de la ciudadanía e impacta de manera negativa en las
finanzas públicas, hago votos para que se adecue el marco constitucional de
Veracruz y se regule la reelección, tomando en cuenta las experiencias de las demás entidades
federativas, se permita la reelección no solo de
alcaldes postulados por partidos sino de los que emanan de candidaturas
independientes y se homologuen las elecciones con las de tipo federal.
[1] Cfr. Zepeda Gil, Raúl y
Ricardo Gómez Santana. Reelección consecutiva en las entidades de la República Mexicana”.
Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República. México. 2018
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