Agosto 31, 2018 I Xalapa, Veracruz
Clave: OPLEV/220/2018
Voto
concurrente que presenta el consejero
electoral Juan Manuel Vázquez Barajas, respecto al resolutivo primero del acuerdo
del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del estado de
Veracruz por el que se aprueban las cifras del financiamiento público que corresponde a los
partidos políticos para el ejercicio 2019.
I.Introducción
De conformidad con lo establecido en los artículos 1, 2, 99, 100, 101
fracción IX, inciso c), 102, 108 y 110, del Código Electoral para el Estado de Veracruz;
10 incisos c) y e), y 33, numeral 7 del Reglamento de Sesiones del Consejo
General del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz (Oplev),
emito el presente voto concurrente bajo las siguientes consideraciones.
El 29 de agosto de 2018, se presentó en sesión extraordinaria en el orden
del día número seis, el acuerdo por el que se aprueban las cifras del financiamiento
público que corresponde a los partidos políticos para el ejercicio 2019.
En términos generales, tal como lo expresé en la sesión, acompaño el resolutivo
primero del acuerdo que se nos ha presentado en el pleno del Consejo General,
porque estoy convencido de que no puede haber democracia sin financiamiento
público, pues este es necesario para crear las condiciones reales de
competencia en la competencia por los cargos de elección popular.
No obstante, presento estas consideraciones concurrentes, ya que en mi
opinión es necesario analizar y replantear la fórmula de asignación
presupuestaria a los actores políticos, generar mecanismos de desempeño, de
rendición de cuentas, de fiscalización y de combate a la corrupción; esto
implica la adecuación del marco legal y la generación de políticas públicas
para transparentar el actuar de los partidos políticos.
II. Marco
normativo
a) El
financiamiento público en el ámbito federal.
El financiamiento a los partidos políticos se empezó a regular de forma
laxa en las reformas constitucionales de 1963, 1973 y 1977 otorgando a los
partidos exenciones fiscales, franquicias postales y telegráficas, así como
acceso a medios de comunicación en épocas de campaña.
Posteriormente, entre 1986 y 1993 se incorporaron variables para
determinar los montos de financiamiento tanto público como privado; de manera
específica en 1993 se estableció que el conjunto de las aportaciones anuales de
los simpatizantes no debía ser mayor al 10% del financiamiento público para
actividades ordinarias, las contribuciones de las personas morales y físicas
tendrían como tope anual el 0.05% del financiamiento público para actividades
ordinarias y solo se podía recibir aportación de personas identificadas,
excepto las colectas hechas en mítines o en la vía pública.
Con estas restricciones al financiamiento de tipo privado, se pretendía
evitar que la iniciativa privada o recursos obtenidos de forma ilícita
definieran el rumbo de un partido o en su caso de una elección; sin embargo,
estos cambios fueron insuficientes para frenar el descontento social que en esa
época se gestaba por la falta de reglas para una libre competencia, poniendo en
duda la veracidad de los resultados electorales, lo que forzó a crear nuevas
pautas.
En 1996 se incorporó un modelo de financiamiento que transfirió
cuantiosos recursos a todos los partidos, lo que fue posible gracias a que se
tomó en cuenta el costo mínimo de una campaña a diputación federal, senaduría y
presidencia, multiplicado por el número de cargos a elegir y días de campaña.
Igualmente, se determinó la prevalencia de dinero público sobre el
privado; las actividades ordinarias contarían con una bolsa de 30% a distribuir
de forma equitativa y 70% acorde a la votación; gozarían además de una partida
especial para comicios y se les rembolsaría hasta tres cuartas partes (75%) de
lo erogado en actividades de capacitación, investigación y tareas editoriales.
De esta forma, se considera que esta metodología para el financiamiento
facilitó la alternancia en el año 2000 al generar condiciones de competencia,
pero esto no impidió el financiamiento externo en las campañas, véase los casos
de Pemexgate y Amigos de Fox.
Casos que llevaron en 2007 a una reforma política-electoral que cambió
las variables de cálculo, ahora se utilizaría la cifra de la ciudadanía
registrada en el padrón electoral, el 65% del salario mínimo vigente en el
Distrito Federal; la asignación en tiempos de campaña sería 50% para
presidenciales y 30% para elecciones intermedias, y el rembolso fue sustituido
por un 3% para actividades específicas, sin importar si hubiera o no
elecciones.
De igual manera, se amplió el catálogo de financiamiento privado,
aceptando aportaciones de militantes, simpatizantes, autofinanciamiento,
fondos, fideicomisos y rendimientos financieros, es decir, se redujo el
presupuesto público y se expandió el privado.
Finalmente, en 2014 el aspecto financiero de la reforma
político-electoral se centró en crear una fórmula que tomaba como base las
posibilidades de conservación de registro de los partidos de nueva creación y
se aprobó homologar la fórmula de cálculo a partidos con registro estatal. De forma
clara se estableció en el artículo 41 fracción II, inciso a) de la Constitución
Política Federal que:
Artículo 41.
…
El financiamiento público será conformado por las
ministraciones reservadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias
permanentes, las tendientes a la obtención del voto durante los procesos
electorales y las de carácter específico.
Con este cambio tanto a nivel federal como entidades federativas, la
bolsa de financiamiento público iba cubrir las actividades ordinarias, de
campaña y de carácter específico (por ejemplo, capacitación). Asimismo, se prohibió a las personas morales
hacer aportaciones a los partidos, no más colectas públicas y la cuota de la
militancia no debía de rebasar el 2% del financiamiento público, cambios
que hicieron imaginar que se
garantizarían los principios de igualdad y equidad.
b) Veracruz y
el financiamiento público a los partidos políticos.
Veracruz, al
igual que muchas entidades federativas financiaba a los partidos con base en
las reformas federales y su libertad de configuración legislativa; previo a
2014 el cálculo consistía en:
Padrón
electoral (octubre) x 0.2 (salario mínimo estatal)
Cifra que se distribuía: 30% de
forma igualitaria y 70% acorde a la votación recibida
Fórmula que
era diversa a la establecida en el artículo 78 del Código Federal de
Procedimientos Electorales (COFIPE), pues este consistía en:
Financiamiento total = padrón electoral x 0.65 (salario mínimo del
Distrito Federal)
En 2015, a
raíz de la reforma federal de 2014, el Congreso estatal modificó el artículo
50, apartado A, fracción I, del Código Electoral homologándolo al artículo 41,
Base II, inciso a) de la Constitución; y 51 y 52 de la LGPP. A partir de ese
año, el financiamiento público para el sostenimiento de las actividades
ordinarias permanentes de los Partidos Políticos se fijaría anualmente,
multiplicando el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral, a
la fecha de corte de 31 del mes de julio de cada año, por el sesenta y cinco
por ciento del valor diario de la Unidad de Medida y Actualización (UMA).
Financiamiento
ordinario = padrón electoral x 65% UMA
Con este
nuevo modelo de cálculo se cubren las actividades ordinarias permanentes, para
la búsqueda del voto y tareas específicas; y conforme al artículo 50 del Código
compete al Consejo General del Oplev determinar el monto total para repartir
entre los partidos políticos en cada ejercicio fiscal, de la siguiente manera:
“Artículo
50. Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus
actividades, estructura, sueldos y salarios, independientemente de las demás
prerrogativas otorgadas en este Ley, conforme a las disposiciones siguientes:
A. Para el sostenimiento de actividades
ordinarias permanentes, el Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano
determinará anualmente el monto total por distribuir entre los partidos
políticos, conforme a lo siguiente:
I. Multiplicará el número total de ciudadanos
inscritos en el padrón electoral local, a la fecha de corte de julio de cada
año, por el sesenta y cinco por ciento del valor diario de la Unidad de Medida
y Actualización;
II. El resultado de la operación señalada en la
fracción anterior constituye el financiamiento público anual a los partidos
políticos por sus actividades ordinarias permanentes y se distribuirá en la
forma siguiente:
a) Un 30% del monto total del financiamiento
público estatal se distribuirá en partes iguales; y
b) Un 70% se distribuirá según el porcentaje de
la votación estatal que hubiese obtenido cada uno de los partidos políticos en
la elección inmediata anterior de diputados de mayoría relativa;
III. Las cantidades que, en su caso, se
determinen para cada partido, serán entregadas en ministraciones mensuales,
conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente;
IV. Cada partido político deberá destinar
anualmente por lo menos el 2% del financiamiento público que reciba para el
desarrollo de las actividades específicas.
V. Para la capacitación, promoción y el
desarrollo del liderazgo político de las mujeres, cada partido político deberá
destinar anualmente, el 3% del financiamiento público ordinario.
B. Para
gastos de campaña:
I. En el año de la elección en que se renueven el
Poder Ejecutivo del Estado y el Congreso del Estado, con independencia que se renueven
o no ayuntamientos, a cada partido político se le otorgará para gastos de
campaña un monto equivalente adicional al 50% o del financiamiento público que
para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda
en ese año;
II. En el año de la elección en que se renueve el
Congreso del Estado, con independencia de que se renueven o no ayuntamientos, a
cada partido político se le otorgará para gastos de campaña un monto adicional
al ordinario, equivalente al 30% del financiamiento público que para el
sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda en ese
año;
III. En el año de la elección en que se renueven
solamente ayuntamientos, a cada partido político se le otorgará para gastos de
campaña un monto equivalente al 20% del financiamiento público adicional al
ordinario, que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes
le corresponda en ese año; y
c) Para actividades de carácter específico: De acuerdo con la
normatividad vigente, los partidos políticos deben destinar el 3% de su
presupuesto para actividades específicas como educación, capacitación política,
investigación y tareas editoriales.”
Con esta adecuación legal, Veracruz fue una de las 21 entidades
que tomaron la fórmula federal y conservaron un sistema de financiamiento
mixto, ello con la finalidad de garantizar los principios de igualdad y
equidad, pero sin ir más allá del artículo 41 Constitucional, ni enmendar la
inequidad persistente sobre la asignación presupuestal para las candidaturas
independientes.
III. Motivos y razones
a) Se debe
promover una reforma político-electoral que analice la forma de distribución de
los recursos públicos
y privados para los partidos políticos.
Por
vez primera, en 1993 el legislador reconociendo las condiciones diferenciadas de
los partidos políticos y con la idea de procurar equidad en la contienda
estableció en el artículo 41 Constitucional que la ley general fijarías las
reglas para determinar el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas
electorales.
La
ley secundaria al que aludía la reforma, es el ya abrogado Código Federal de
Procedimientos Electorales (COFIPE), que en su artículo 49 numeral 1 señalaba
que el financiamiento de los partidos políticos tendría las siguientes
modalidades: público y el privado, este último compuesto por los de la
militancia, simpatizantes, autofinanciamiento y rendimientos financieros,
fondos y fideicomisos.
Fórmula
que desde 2007 ha estado vigente y en la reforma político-electoral 2014 se
mantuvo casi intacta, cuando se redistribuyó la bolsa para cubrir las actividades ordinarias, de campaña y de carácter específico; pero,
después de dos procesos electorales federales y numerosos a nivel local es necesario revisar si la reforma cumplió con las
expectativas.
Que
en materia financiera pretendía impulsar una distribución equitativa entre los
partidos políticos para forjar condiciones de competencia en los comicios y que
en las boletas estuvieran las ideologías con las cuales la ciudadanía se
identificara. No obstante, después de varios procesos electorales se observar
que algunos partidos, que por primera vez participaban, no lograron conservar
su registro a pesar de que iban en coalición con otros; situación que, si bien
no obedece totalmente a la capacidad financiera, si nos obliga a estudiar qué
tanto influyó el dinero en este suceso.
Tanto
el análisis como la construcción de alternativas debe responder a lo siguiente:
¿Qué papel desempeñan actualmente las minorías en la gobernabilidad? ¿Los
partidos pequeños representan a la ciudadanía o esta se identifica con ellos?
¿Existe evidencia de que las personas ven a la figura de partidos políticos
como una forma de allegarse de ingresos? ¿Conviene a los partidos grandes la
existencia de partidos pequeños? Y finalmente, si los partidos no son la única
forma de acceso al poder público ¿no es más viable impulsar las candidaturas
independientes?
La
respuesta a esta última interrogante nos conduce a construir una propuesta en
la que para determinar el financiamiento se tome como eje el involucramiento
activo de la ciudadanía y la generación de condiciones efectivas de
competencia, se democraticen las ya existentes y se cambie la concepción sobre
la agrupación partidaria como un mecanismo perverso del mercado.
Es
decir, para adecuar la distribución de la bolsa de financiamiento público es
necesario estudiar la figura del partido, sobre todo los de nueva creación, su
eficacia y contribución a la democracia y si estas incentivan la participación.
En
mi consideración, estimo necesario que la próxima reforma al artículo 41
constitucional debe actualizar el método de cálculo acorde a la realidad
política y criterios técnico-económicos o en su caso se abrogue y permanezca en
la LGPP una fórmula con posibilidades de actualizar.
De
igual manera, hago votos para que se busque la promoción de una distribución
responsable de tareas entre los actores políticos y permitir que los partidos
nuevos decidan si desean recibir financiamiento público o privado durante los
procesos electorales. Libertad de elección que debe ir acompañada de un equilibrio entre
las fuentes de financiamiento, incrementar las del sector privado y
reencauzando el público hacia proyectos para el desarrollo del país.
Es decir, es
necesario reducir la carga del Estado en materia de sostenimiento de los
partidos, para que se ocupe de actividades prioritarias y que en definitiva no
puede evadir, como la educación, seguridad y salud; esto sería posible si
camina hacia un financiamiento privado para las campañas, tal como se hace en
los Estado Unidos de Norteamérica, donde el candidato no solo sale a buscar el
apoyo ciudadano, sino también las aportaciones voluntarias.
Aportaciones
que son supervisadas por la Comisión Electoral Federal para que esta sea
realmente utilizada
en su campaña electoral y aprovechar al máximo la libertad de expresión; en el
caso mexicano se tendría que ampliar el margen de financiamiento privado y
permitir que las personas morales contribuyan a la realización de las campañas.
Asimismo,
se debe evaluar la asignación de pautas en radio y televisión tanto en época
ordinaria como electoral, pues invadir con millones de spots no es la mejor
forma de acercarse, ni buscar el voto a una ciudadanía desilusionada por los
partidos.
Igualmente,
es necesario preguntarnos si se justifica la existencia de franquicias postales
y telegráficas en la actualidad o es un área de oportunidad que los partidos
políticos migren al uso de tecnologías de la información (TIC´s), cuidando con
ello el erario público.
b) Es
necesario actualizar los
procedimientos de financiamiento público a los partidos
políticos,
con base en los principios de eficacia, eficiencia, economía, máxima publicidad
y honradez.
El
sistema electoral mexicano desde 1996 contempló en la Constitución Política y
en la legislación secundaria el financiamiento público y privado, en el año
citado partió de la premisa de que para mitigar las condiciones de desigualdad
era necesario dotar de recursos suficientes a los competidores; no obstante,
las elecciones subsecuentes demostraron la existencia de un círculo vicioso de
financiamiento.
Por
lo que en 2007 nuevamente se adecuó el artículo 41 constitucional reduciendo el
gasto para partidos políticos y en 2014 se le apostó a la equidad financiera.
Ahora, con base en la experiencia de 2018, la fórmula para determinar el
financiamiento público (líquido) debe partir de la premisa de la reducción en
el presupuesto público y ampliar el financiamiento privado, es decir:
En segundo lugar, es necesario replantear lo estipulado en el
artículo 50 apartado A del Código Electoral, respecto al sostenimiento
de las actividades ordinarias permanentes, porque la siguiente formula no está
debidamente fundada ni motivada:
I.
Multiplicar el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral local, a la fecha de corte de julio de cada año,
por el sesenta y cinco por ciento del ciento del valor diario de la Unidad de
Medida y Actualización;
La
fracción citada enuncia como parámetros a utilizar el padrón electoral y el 65%
del valor diario de la UMA; no obstante, no se cuenta con un sustento que
justifique esta operación aritmética; por lo que partiendo del artículo 41 de
la Constitución Política Federal que atribuye a los partidos políticos la tarea
de empoderar a la ciudadanía y fortalecer el pluralismo democrático, no es
matemáticamente razonable calcular el financiamiento con base en la población
total, sino a partir de los resultados obtenidos en la urna.
Pues
este último, muestra el esfuerzo partidario y debe considerarse como un
parámetro de evaluación; asimismo, el factor 0.65 (65%) podría sustituirse por
el Índice de Desarrollo Humano (IDH), nivel de pobreza o vincularse al
comportamiento de ingreso de los hogares.
Al
fijar parámetros de evaluación, los partidos tendrán la posibilidad de hacer un
proceso de reflexión, asumir sus responsabilidades y visualizar áreas de
oportunidad, es por ello que se propone tomar como base de cálculo al conjunto
que acudió a votar y sustituir a la UMA por el IDH, de pobreza o de ingresos;
ello le daría congruencia técnica, económica y matemática a la distribución del
financiamiento público; y obligaría a los partidos a maximizar sus ingresos,
gastarlo para el fin que se le asignó, transparentar sus gastos y cumplir con
sus obligaciones en materia de fiscalización.
c) Es imprescindible innovar los mecanismos de
fiscalización sobre los recursos de los partidos políticos.
La fiscalización es un tema que desde 1993 ha estado presente en las
reformas político-electorales y sus modificaciones han ido respondiendo al
éxito o fracaso de los comicios; así como a la exigencia de la ciudadanía. En
el año citado, se reguló el financiamiento privado y se obligó a los partidos a
presentar informes de ingresos y egresos de manera anual y sobre las campañas.
Gracias a esta obligación se conoció en los años subsecuentes cuanto
formalmente gastaron los partidos a grandes rasgos y mostró la necesidad de
profundizar en el tema, al grado de que en 1996 se rediseñaron las fuentes de
financiamiento y cuantía.
En las elecciones presidenciales de 2012 nuevamente la fiscalización se
apoderó de la agenda pública, a raíz del caso Monex, en la que un partido
denunció el uso de monederos electrónicos patrocinados con recursos de
procedencia ilícita, que se utilizaron para la compra del voto y que no fueron
reportados.
Para evitar esta práctica en 2014 se creó la Ley General de Partidos
Políticos y la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
(LGIPE), otorgando en tales leyes la competencia al Instituto Nacional
Electoral (INE) para conocer los asuntos relativos a la fiscalización a través
de una Unidad Técnica.
Ante ello, se continuó con un régimen fiscal favorable para los partidos,
ya que las ferias, festivales, rifas y sorteos efectuados por los partidos
están libres de gravamen y no pagan ISR por los ingresos obtenidos por la venta
de bienes y donaciones.
De igual manera, hay un vacío de ley en cuanto a que el artículo 55 de la
LGPP permite deducir las aportaciones monetarias de los simpatizantes para el
caso de ISR, pero la ley fiscal no lo contempla como un supuesto de
deducibilidad, en consecuencia, esta facultad es nula.
Deficiencias que obligan a realizar enormes tareas en materia de
fiscalización, por ejemplo, que el SAT y el IMSS revisen el cumplimiento por
parte de los partidos hacia sus obligaciones fiscales y en materia de
protección laboral, con el mismo ímpetu que lo hacen con la ciudadanía; que
este se haga acorde con las innovaciones tecnológicas; que se hagan efectivas
las multas en caso de que se vulnere la normatividad en materia de
fiscalización y que se demuestre que los recursos que emanen de las multas
efectivamente se destinen a ciencia tecnología.
En ese sentido, es necesario observar y reflexionar sobre las
pretensiones que se tendrán dentro de la muy probable reforma electoral que
viene sobre hasta dónde queremos dotar de herramientas al INE para que continúe
sus labores de fiscalía o si es necesario dar paso a una autoridad
jurisdiccional forense encargada de la persecución y comprobación de la
utilización de recursos públicos.
IV.Conclusiones
En este voto
nos ocupamos de fundar y motivar por qué se apoyó de forma positiva el
resolutivo primero del acuerdo de financiamiento a partidos políticos para el
ejercicio fiscal 2019, expresando que el Estado no puede obviar su
responsabilidad de capitalizar a los partidos políticos.
No obstante,
el contexto de 2014, cuando dentro de la reforma político- electoral a nivel
federal se redefinió la mecánica de distribución de la bolsa del financiamiento
público y se fijaron prohibiciones al financiamiento privado; y de 2015 en el ámbito
local, es diferente al año que vivimos, por lo que tomando en cuenta la
experiencia obtenida de los comicios a cargos de elección popular tanto
federales, estatales y de ayuntamientos es necesario realizar un análisis e
identificar áreas de mejora.
Análisis que
replantee un método de financiamiento que equilibre las fuentes de ingreso
tanto públicas, como privadas, incentive condiciones de competencia efectiva
entre los partidos, tome en cuenta su desempeño y se generen partidos abiertos.
A la par del
presupuesto deben modernizarse los mecanismos de fiscalización, de rendición de
cuentas, transparencia y combate a la corrupción, es decir, que así como se le
dotan a los partidos de recursos para contribuir al fortalecimiento del
pluralismo democrático, ellos deben demostrar que están empoderando a la
ciudadanía y merecen que esta los financie; de lo contrario, no podríamos
hablar de democracia y partidos políticos, sino de un círculo vicioso
conformado por actores que buscan el acceso al poder y son indiferentes a la
ciudadanía.
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